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青岛“植树增绿”事件:网络时代政府决策与公民参与

【内容简介】
青岛市为了迎办2014年世界园林博览会和创建“国家园林城市”,计划在2012年当年春天开展一次大规模的“植树增绿”行动,由于时间比较紧张,在没有经过公众参与和专家论证的情况下,青岛市园林局对东海路等青岛著名的海滨风景区进行了密植,一些地方在没有充分信息公开的情况下,对原有的景观进行了改造。这次大规模的“植树增绿”行动,引起的广大网民的质疑,一是如此的海滨道路两边的密植是否遮挡了海景;二是海边种植的树木是否适合青岛本地的海洋气候;三是花费巨大的“植树”工程是否经过了公民的有效参与等等。
【背景材料】
通过众多网民的广泛呼吁和媒体报道,青岛市“植树增绿工程”被推到了风口浪尖,其后,青岛市园林局在政务网刊登了“关于我市植树增绿工作有关情况的答复”,在答复中,承认忽视了前期的宣传和沟通工作,对市民和网友提出的问题回应不够及时,引起市民和网友的不满,深表歉意。在表示歉意地同时,决定对前期的工作进行了改进,并决心吸取此次的经验与教训。
【背景材料】
近年来,民主的浪潮和公民参与的呼声越来越高,公众开始对政务信息公开以及政府决策参与寄于了厚望。在这样的背景下,青岛市政府为了迎办世界园林博览会和创建“国家级森林城市”,在未经过充分酝酿的情况下,在青岛市主要道路和风景区,开展了大规模的“植树增绿”工程,引发的广大市民和网民的不满,在广大网民的汹涌民意面前,青岛市对此项工程的进行了反思,对广大网民的一些质疑进行了答复,也对前期的工作进行了整改。此案例有一定的可解读性,在建设透明型政府和服务型政府的背景下,政府的决策需要遵循“公民参与、专家论证、风险评估、集体决策和政策纠偏”的政策制定链条。一旦这个完整的链条出现问题,损伤的必然会是政府的公信力。

【案例正文】
青岛“植树增绿”行动始于2012年3月,为了迎办2014年青岛世界园林博览会,青岛市政府计划2014年创建“国家森林城市”。青岛市政府从大沽河流域治理工程切入,计划5年造林114k平方米,修复湿地43k平方米,并在2月29日全市动员“大干300天市容环境整治”行动,拉开了“运动式城市绿化”帷幕。“植树增绿”行动之所以演变成一个网络事件,它的发生、酝酿、演变经过了如下的几个过程。
(一)事件的发生
按照当地媒体之前的报道,青岛五市七区今年开展“植树增绿”工程,拟投入资金四十亿元。希望在“在2014年建成‘国家森林城市’,五年再造一个新青岛”。按照计划要求,其中80%以上的任务要在5月底前完成。进入3月份后,青岛市启动了耗资16亿元的“增绿行动”,计划3月种下180万棵树,并在3月12日植树节后迅速加快进度。于是,在青岛市,特别是沿海地区,一场轰轰烈烈的植树造林活动拉开了序幕。
(二)引发大量网友的围观和质疑
青岛“植树增绿”行动在全市铺开后,东海路、香港路等前海一线成为重点绿化区域。2012年3月底至4月初的夜间,走在东海路上,到处可见园林施工人员,一辆辆满载大树的车辆停靠路边,一棵棵大树被吊车缓缓吊下,植入早已挖好的树坑内。原本宽敞的路变得拥挤了许多,许多车辆只能绕道行驶。工程进展中,市民便开始反映种植“过高、过密”的问题。“最伤心”的应该是前海的海景房业主,原本在一楼就可以看到的大海,只能在婆娑树影中 穿越视线寻找大海的身影。前海一线“高密种植”触动了青岛市民的神经,他们纷纷议论,对种植方式提出了质疑。而后汇泉广场草坪的改造更是让市民无法接受。4月初,第一海水浴场附近的汇泉广场开始改造,施工方对生存在市民记忆里的绿色草坪在没有任何告知的前提下进行改造,裸露的、光秃秃的泥土再次刺痛了青岛市民的记忆。也使得网民的议论声和反对声达到高潮。
4月份以来,从事媒体工作的“潘uu”以一个普通市民的身份开 始对“植树增绿”工作展开了调查。她从了解法律开始,到沿路拍摄调查,再到寻求官方、权威答案,再到微博求证、拨打政府热线,并对种树投入资金等问题提出了质疑,她汇总了数千字的调查笔录并发布到微博上。这条长微博发布之后,几天的时间内就被转载3000次,评论876次。“潘uu”的合法、合理、理性地质疑得到网友的广泛支持。不少市民抱怨此举劳民伤财,新任市长也被戏称为“种树狂人”。质疑不断发酵,声音越来越响,市民通过各种方式表达疑问、不满与建议,以至于有人感叹,青岛这一史无前例的种树增绿行动,正在遭受史无前例的质疑。
(三)政府道歉,并进行修正
在民意喧嚣声中,青岛市政府相关部门经过一段时间的沉默之后,终于青岛市城乡建设委城市园林局出面公开道歉,既坦承了“植树增绿”行动存在着“四不”现象:局部区段栽植不合理、设计方案公开不及时、前期论证工作不细致、与市民网友沟通不主动,也表示“将进一步改进工作作风,及时公开相关信息,接受市民和网友的监督”。另外,还厘清了一些舆络 传播中的错愕之处。如下是青岛市城乡建设委城市园林局《关于我市植树增绿工作有关情况的答复》原文:

广大市民、网友们,大家好!
我市从3月以来的植树增绿行动引起了广大市民和网友的广泛关注,提出了很多的质疑、意见和建议,体现了大家对政府的监督、对家乡的关心和爱护,这些批评意见对我们做好植树增绿工作具有很大的益处,我们表示由衷的感谢。由于植树增绿工作季节性强、时间紧、工作量大,我们忽视了前期的宣传和沟通工作,对市民和网友提出的问题回应不够及时,引起市民和网友的不满,对此深表歉意。
  市委、市政府高度重视植树增绿工作和市民、网友的意见,多次召开专题会议认真研究,并通过相关媒体就植树增绿的意义、目标和任务进行了宣传和报道。市委、市政府主要领导明确指出要科学植绿、合理植绿、廉洁植绿,虚心听取意见,认真纠正偏差,不断改进工作,竭尽全力为我市的生态建设和加快建设宜居幸福城市做出贡献。
  为了承办2014年世界园艺博览会,结合创建国家生态园林城市和山东省开展城市绿荫行动,顺应广大市民对提高我市园林绿化水平的呼声,今年市政府本级财政投资5亿元用于园林绿化,七区共计划投资11亿元用于辖区内的园林绿化。全市确定了前海沿线及城市主次干道和城市出入口共152条道路进行绿化改造;新改建绿地面积667公顷;栽植景观树及乔灌木1000万株;整治山头公园17个;立体绿化120处及单位(居民)庭院绿化136个;绿道建设69.1公里,植树增绿大行动在全市全面展开。
  通过认真汲取广大市民和网友的意见、建议,反思我们的工作,主要有以下几个方面的不足:一是,局部区段栽植不合理。从施工后的效果来看,的确存在局部区段栽植过密等问题,针对市民和网友的意见和建议,已对20余处有类似问题的现象进行了整改。下一步我们将继续查找不足,适度调整和修剪,力争达到透视观海的效果要求。同时加强水肥管理和病虫害防治,确保树木的正常生长。二是,设计方案公开不及时。汇泉广场草坪更换没有及时公示,引起部分群众误解,导致工作被动,后将更换方案公示后,得到了群众的理解。三是,前期论证工作不细致。苏州路附近高架桥下种植杨树,市民提出质疑,我们及时进行了改正。四是,与市民、网友沟通不主动。目前我们已安排专人接受群众咨询和监督。
以上问题的出现,说明了我们的工作作风需要进一步改进,业务水平需要进一步加强,工作效率需要进一步提高,我们将努力克服缺点,纠正不足,虚心听取市民和网友的意见,加强沟通,及时公开相关信息,接受市民和网友的监督,再次感谢广大市民和网友们对我们的帮助和支持!
另外,青岛市城乡建设委城市园林局还在青岛政务网(www.qingdao.gov.cn)设立了植树绿化专题网络在线问政,欢迎广大市民和网友进行在线交流。还提供的公开电话听取公众的意见与建议。
建委的道歉不可谓不真诚,也彰显了面对权力时的自觉和自省。面对不同声音,积极回应比缄默不语更值得推崇;面对工作不足,积极道歉要比顾左右而言他更有必要;面对存在问题,积极修正比无动于衷更能取信于民。针对市民和网友反映的“局部区段栽植不合理”,园林局对20余处有如上的类似问题进行了整改。
在建委园林局的真诚道歉和积极整改中,沸沸扬扬的网络舆论逐渐得到平息。但引起的思考却是难以平复的。

【案例分析】
问题1:一项利国利民的工程为什么遭遇到众多网民的质疑与反对?
一项平平常常的“植树增绿”工程,却将青岛市推上风口浪尖。创建“国家森林城市”,本是令市民受益的生态工程,可不少市民不但“不领情”,反而从论证公开、成本核算、种植密度、位置布局等多方面提出质疑。青岛市建委园林局也公开道歉,承认存在论证不细致、沟通不主动等问题。青岛市建委园林局坦率诚恳的态度,值得肯定。需要反思的是:一项有着良好初衷的城市绿化工程,为何引发强烈争议和众多网友的反对?
(1) 植树增绿工程的预算没有公开。
政府预算是政府财政收支活动的集中反映,公共财政的职责就是提供公共产品和公共服务,这些产品与服务的数量与质量最终是要让公众认可,否则在现代民主的政体下,无法提供令人满意的公共物品的政治家将无法赢得公众的信任与选票。预算是提供公共产品的基础条件,在青岛市植树增绿的事件报道中,一些媒体一开始认定青岛市将投资40亿元用于植树增绿,但是后来,一些报道改为投资16亿元,再到后来在青岛政务网副市长王建祥接受网民访谈时,谈到今年用于植树增绿工程的预算实际为11亿元,在不同的报道时期或者不同的媒体上,预算出现了三个数字,且各不相同,让网民相信哪一个?尽管存在着不同的理解,但显然如果在青岛市两会上对“植树增绿”行动的预算早一点公开的话,也不至于后来网民对于此问题的纠缠。
(2) 忽略了公民的感受。
公民才是城市的主人,一些居民在汇泉广场、八大关等沿海一线居住了许多年,沿海的风景以及城市广场、草坪等承载了对年少时的回忆。在没有征得附近居民的同意,对周边的环境进行大规模的改造,即使是有利的,也可能引起他们的反感。正如网民潘UU所说“突然看到我家门前的草坪被人粗暴的铲平了,门墙的小河突然被一个工厂给污染了,尽管不是自己的,但是会感到无比的痛苦和愤怒”。例如青岛汇泉广场的毁草种树,剥夺了市民休闲活动的场地,也彻底改变了市民对于广场根深蒂固的印象;在滨海的东海路上密植若干行道树,疏忽了海风对于树木的威胁,也阻隔了人们欣赏海景的视线;这些都引起了网络的广泛的质疑与反对。诚如相关部门所反思称,“忽视了前期的宣传和沟通工作,对市民和网友提出的问题回应不够及时,引起市民和网友的不满”。
(3) 如此重要的涉及公民切身利益的决策问题,公众没有参与。
一些地方政府做事习惯于领导“拍脑袋”、“屁股决定脑袋”,内部开个会就决定一项重要的决策,这种自上而下的做法虽然有助于提高决策效率,但也容易脱离地方实际,造成决策失误。通过植树增绿这件事,人们对如何科学决策当有更为深入的认识。所谓科学决策,不仅仅体现在技术层面、制度层面,更多的体现在合法性上,只有让公众参与,让公众对决策信息有充分了解,让决策过程体现公众参与,决策的合法性才能得到保障,同时,科学性才可能提高。不断倾听和采集民意,积极汇聚和尊重民智,在与民众的良性互动中制定和实行公共决策,这是保证公共决策深孚民意的前提。青岛的“增绿行动”遭遇的一系列风波,正说明了这一点。这次,民意在改变政府决策的过程中又起到了重要作用。在民众的利益得不到公正地对待,他们有权表达自己的不满。民众发出自己的反对声音,让政府去反思和调整相关政策和做法,才能够形成一种良性互动。如厦门市海沧PX项目厂址毗距厦门市中心不足10公里。由于担心化工厂建成后危及民众健康,该项目引起了民众的反对,并曾经遭到百名政协委员联名反对。及至厦门市政府宣布暂停工程,PX事件的进展牵动着公众眼球;从二次环评、公众投票,到最后迁址漳州,地方政府与公民百姓,从博弈到妥协,再到充分合作,留下了政府和民众互动的经典范例。在公民社会,政府无论多么强势,个人无论多么渺小,政府都是受民之托的治理、服务社会,权力来自于民,“仆人”的身份也要求其对百姓怀有敬畏之心。如果政府对公众和法律都失去了敬畏之心,那么这样的政府,也只会让老百姓越来越失望。作为社会的主要参与者,普通民众在公共政策制订阶段发出的声音更为重要。即便不具备缜密调查和专业意见,也不影响他们建言献策。政府是服务人民的政府,官员是人民的公仆。常怀着一颗敬畏之心,学会倾听老百姓的声音,比任何形象工程都更容易树立形象。如果决策前以民意为决策指南,推行过程中动态回应民意,也许就没有这次“意外”。
问题2:政府重大决策应该经过什么过程才能合理、科学?
政府部门在制定公共政策时,必须公开、审慎,公众参与、因地制宜,如此方能权威、科学。具体说来,应该体现在三个方面,其一,在决策之前,广泛倾听不同声音,既倾听专家学者的专业化声音,也要倾听普通百姓的心声,这就是问政于民、问需于民、问计于民;其二,在决策的过程中,反复论证,用心推敲,争取不留隐患;其三,建立公开而健康的纠错机制,对公共政策的实施效果进行检验,发现问题及时完善。
作为城市公共工程决策,种树显然远远不是刨坑-栽树-埋坑那么简单,这涉及植物、园林、地质、规划等多个领域,也牵扯到成千上万市民的切身利益。要科学审慎做好如此宏大的工程的决策,
首先,需要科学严密的考察论证。青岛市普通民众关于海边种树、岩石上种树、过分密植等不乏专业水准的质疑,让人认识到,重大工程的前期论证、方案设计十分重要,这样可以大大减少决策失误。一些网民直指新上任的青岛市长张新起,认为他在潍坊执政时,靠的就是建造国家森林城市,来到青岛依然高国家森林城是建设,但是需要考虑的是:青岛的气候、土质条件、温度湿度与潍坊市完全不一样,而一些树种来自潍坊地区。这些树种适不适合在青岛生长,植树增绿的方案有没有经过严密的考察论证。一些热心的网民争相到施工的现场拍照、询问,并将一些学校发布到网上,以期得到其他网友的支持和政府的重视。
其次,要倾听多方的不同意见。决策过程中需要倾听民意、吸收意见,形成良好的沟通关系,通过沟通才能增加共识。在“植树增绿”行动的初期,无论是当地群众长期对植树工程决策过程知之甚少,还是工作人员面对市民询问发出“你要干什么”的反弹,或者是一些植树工地上“说了算,算了干”的醒目标语,都说明有关方面与公众的沟通存在不畅、不深、不细的瑕疵,重大行政决策“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”的程序链条出现了问题。更进一步说,在公众参与热情日渐高涨的今天,政府应该更加重视民意、善待民意。因此,各级干部在埋头工作的同时,也要时刻保持同群众的密切联系,通过良性互动实现科学决策。
再次,需要建立重大决策的信息公开机制。决策不仅仅需要严谨的方案论证,更需要及时有效的交流沟通,这两个方面工作虽然着力点不同,却殊途同归,都是为了使政府决策更加合理,获得更为坚实的民意基础。不论证就难免有疏失,不知情就难免不领情,正是由于缺乏与公众的良性互动,不仅使得决策者失去了一个了解实情、吸纳民智的好渠道,为工程方案埋下了种种技术“地雷”,而且放弃了回应社会关切、及时解疑释惑的主动,难以赢得公众的支持理解,给工程实施带来了种种情绪障碍。
最后,需要建立一个公开而健康的纠错机制。有错能改,善莫大焉。植树增绿事件引发了广大网民的质疑和争议后,青岛市政府屡次召开城区园林绿化工作座谈会,就“植树增绿”行动进一步听取市人大代表、市政协委员、专家学者和市民代表意见。青岛市副市长王建祥表示,“植树增绿”行动要虚心听取意见,认真纠正偏差,对于社会舆论的监督要认真对待、及时回应。值得欣慰的是,在此次风波中青岛市政府有关部门对“植树增绿”行动忽视前期宣传和沟通工作,对市民和网友提出的问题回应不够及时,引起市民和网友的不满等问题,深表歉意。并对20处有问题的领域进行了整改。
问题3:网络时代政府部门如何对待民意?
进入网络社会以来,网络事件此起彼伏。青岛“植树增绿”行动之所以演变成一个网络事件,原因在于网络的普及、网民公民意识的觉醒以及他们的广泛参与。信息时代即给政府带来了机遇,也同样带来了新挑战,那就是如何对待网络问政?
网络问政因为网络而赋予了新的特点:第一,政治参与网民化。复杂多变的“网民”逐渐取代了传统意义上的“公民”。除了上网的本国公民,“网民”还可能包括青少年等不具有选举权等政治权利的群体,甚至是来自其他国家的公民。在虚拟空间,“网民”自由结合成集团组织,形成“虚拟共同体”,突破了传统政治团体的组织形式。第二,政治目标多元化。现代社会建立在利益多元化的基础之上,并导致了价值观念多元化。随着市场经济的发展,公众的权利意识、法治观念和参政意愿不断增强。网络空间的政治活动不仅指向现实政治体系,还对虚拟世界的利益关系提出了新诉求。第三,政治场所虚拟化。胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时明确指出:“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。”网络逐步从信息传播载体向公共话语空间转变,成为公共领域的重要组成部分。政治生活由原来的现实社会延伸到崭新的网络空间,时空范围更为宽泛。第四,政治过程民主化。尼古拉•尼葛洛庞蒂把权力的分散视为数字化生存的四大特质之一,认为传统的中央集权观念将随着网络发展成为明日黄花。网络改变了金字塔式的社会结构,冲击了官僚等级制的政治管理模式,在一定程度上打破了传统媒介之下的精英话语垄断。作为庞大网络的某个节点,政府失去了掌控信息的绝对地位。在实时、广域、开放、互动的网络平台,只要符合法律规范,任何有条件上网的公民都能够自由传播信息、自主发表意见,获得前所未有的效果。第五,政治文化协商化。宽容和妥协的精神是现代民主的政治文化基础。网络为公民提供了一个类似于古典民主“广场政治”的公共讨论场所。网络空间的议题具有自发性、随机性、多样性等特点。对于公共事务,公民内部之间、公民与政府之间要经过多次互动达成共识,组织团体之间也要通过相互博弈、适应来实现合作。因而,网络有助于形成一种包容、理性的观念和协商、合作的机制。
第一,加强政府网络问政回应能力。随着互联网的普及和网络问政的兴起,传统的行政管理方式已经无法适应信息化社会建设的需要。当前,各级政府部门及其工作人员迫切需要转变思维方式和执政理念,主动介入网络空间,理性对待网络民意,提升网络问政认知水平。因此,应采取多种措施加大宣传引导,树立执政为民的问政理念;政府工作人员应提高筛选和甄别网络信息的能力,提高网络问政平台建设的能力,提高网络问政留言办理的能力,提高主动引导网络舆情的水平。第三,推动网络问政的规范化发展。网络问政语言环境的复杂性在一定程度上对政府官员掌握和运用网络问政语言艺术的能力提出了更高的要求。为此,政府领导干部要借助网络问政使官民互动达到理想效果就必须使自己完全融入网络空间,实现从领导到普通公众的角色转换。同时,政府官员在网络问政的应对过程中,还要力求语言的通俗化、适当地幽默化和形象化,逐渐打破政府官员在人们眼中的墨守成规、严肃刻板的教条形象,让广大人民群众能够在网络问政互动中重新认识和定位政府官员形象。
第二,提高公众网络问政参与水平。增强网民参与网络问政的兴趣和信心,扩大参与网络问政的公众范围。政府还应加强对社会公众网络政治参与意识的培育,加大对互联网基础设施建设的投入,扩大社会信息化地域范围和受众群体,让更多普通公民都能够平等地享受互联网信息资源。另一方面,要提高公众参与网络问政的能力。不断提高广大公众参与网络问政的能力,进一步促进网民问政行为的理性化和规范化,是网络问政建设工作的当务之急。
第三,完善网络问政平台建设工作。为了使网络问政建设取得实效,不断朝着制度化、常态化和规范化方向发展,必须建立起一个完善的、上行下效的网络问政工作平台,让每一个网络问政参与者都能问得其所、问有所得。为此,必须加强网络问政平台建设。首先,要均衡推进网络问政平台建设,提高政府门户网站的知名度语美誉度,加强基层政府网络问政平台建设,消除网络问政中的信息鸿沟。其次,要不断完善网络问政技术平台建设,消除网络信息安全隐患,搭建网络问政统一联动平台。
第四,规范网络问政制度建设。为了使网络问政工作常态化、长效化和规范化,必须建立起一套完善的制度体系做保障,如建立健全留言办理、考核评议、立法保障和监督问责等一系列制度,确保网络问政工作权责清晰、程序合理、有章可循、有法可依。在网络不断发展的时代,政府与民众之间最和谐的关系是建立在相互理解与信任基础上的法制化关系。政府的努力甚至可以定位于网络问政本身,即谁能发挥好网络问政的作用,谁的社会管理就是成功的,因为良好的互动所体现出来的和谐是政府组织社会管理的最好效果。



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