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网络技术规制:青岛市行政处罚权改革

【内容简介】
从行政控制的视角,对青岛市基于网络技术规制行政处罚权运行改革进行了系统梳理,并且从青岛市开展这项工作的背景动因入手,对其具体实践、执行过程和成效及问题进行了全面系统地分析。重点突出细化量化行政处罚自由裁量权,优化再造行政处罚流程,建设行政处罚网络运行平台,将行政处罚运行过程全程纳入网络化透明运行和电子实时动态监控等举措。
【背景材料】
行政处罚权是行政机关为了维护公共利益和社会秩序,实现行政管理的一种重要的手段。为适应复杂多变的社会现实和实施积极的行政管理的需要,法律规范赋予了行政机关大量的行政处罚自由裁量权。此案例研究可以丰富和发展市场经济条件下的公共管理理论,寻找行政权力运行方面存在的问题及产生的根源和解决的思路,同时,可以进一步丰富和发展政府管理、行政法、科技防腐等理论,推动学术研究不断深入。此研究必将具有重要的理论和实践意义。同时,青岛市的改革模式在全国予以推广亦具有重要意义。
【案例正文】
青岛市在认真学习外地先进经验、全面调研和试点先行的基础上,于2010年4月30日,在全市行政执法部门中全面启动了行政处罚权规范透明运行工作。通过全面梳理行政处罚职权,制定行政处罚自由裁量细化标准,优化再造行政处罚权运行流程,建立全市统一的行政处罚网络业务平台、电子监察系统和外网面向公众的网上行政处罚服务大厅,实现行政处罚权力运行管理规范化、信息化、公开化和监督实时化,以达到有效规制行政处罚权,约束行政权力的目的。青岛市开展的基于网络技术对行政处罚权的规制,积极探索行政机关内部对处罚权进行自我规制的有效制度和手段,对于促进政府依法、廉洁、高效行政都具有极为重要的现实意义。鉴于此,笔者将对青岛市开展的行政处罚权规范透明运行工作作全面分析探讨。
一 青岛市在基于网络技术的行政处罚权规制中所适用的原则
按照《行政处罚法》、《全面推进依法行政实施纲要》等有关规定,青岛市在开展利用网络信息技术规制行政处罚权中,共明确了六条基本原则:
(一)依法规范原则。应在法律、法规、规章规定给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内制定裁量标准,细化、量化自由裁量权,优化运行流程,不得超越法定的自由裁量幅度。
(二)合理公正原则。要结合各类违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素准确把握细化裁量标准的“度”,避免畸轻畸重。对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类违法行为,所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同,做到公平、公正。
(三)自由裁量幅度最小原则。行政处罚权裁量标准要尽可能地细化、量化,最大限度地压缩自由裁量空间,使量罚更加明确、规范。
(四)处罚与教育相结合原则。要坚持处罚与教育相结合,在裁量中对情节轻微及社会危害较小的违法行为,坚持教育优先,以教育为主,处罚为辅或者标准从低的原则,教育行政管理相对人自觉守法。
(五)公开透明原则。所有行政处罚的具体事项、法定依据、裁量标准细化结果及运行程序等都要利用信息化手段进行固化,实行全流程网上运行,并对外公开,确保行政处罚事项科学管理和高效透明运行。
(六)全程监督原则。对所有行政处罚实行全流程网上电子监察,实时动态监控,确保权力正确行使。
二 青岛市基于网络技术的行政处罚权规制的具体实践
青岛市开展的基于网络技术对行政处罚权的规制,是行政机关自主发起的对行政权力的自我约束和自我控制,其主要思路是:一是在现行法律框架内从制度层面,进行重新建构,对行政处罚自由裁量权进行科学合理地细化,建立裁量标准,以制度来制约权力;二是利用网络信息技术的集成性、多通道、互动性和公开、透明、资源共享等优点,实现资源整合和多部门协同运作,以技术执行制度的刚性优势来制约权力;三是社会扩大公开度,打破“信息不对称”,充分发挥各层面监督主体的监督作用,以公开来制约权力。青岛市基于网络技术规制行政处罚权,构建了一种来自行政机关内部的全新的行政权力监督制约的模式。其具体做法:
(一)梳理处罚职权,清权确权,明确权力边界。青岛市组织具有行政处罚职权的行政执法主体,包括法定行政机关和法律、法规授权的组织,认真梳理了行政处罚依据,编制本部门行政处罚职权目录,并从中确定有自由裁量空间应予细化量化的处罚事项。通过这次的全面梳理,明确了法定的处罚实施主体和处罚依据,对部门处罚事项进行了统一编码,从中梳理出了有自由裁量空间的处罚事项,摸清了行政处罚权行使的主体、依据、事项等,做到了底子更加清楚,权力行使的边界更加明确。经过集中梳理,共梳理确认行政处罚职权6274项,涉及法律、法规、规章等处罚依据1150部,行政处罚条款7701条。
(二)细化量化处罚裁量标准,使处罚有了“统一尺度”。对有裁量空间的处罚事项,各行政执法机关结合具体的行政执法实践,分析行政执法案例,归纳行政执法情形,对行政违法行为的事实、性质、情节、改正违法行为的情况、社会危害程度、当事人主观过错程度,以及从轻、减轻、从重处罚等表现情形予以细化,划分为轻微、一般、较重、严重、特别严重等不少于五个的相互衔接的阶次,作为确定行政处罚标准的依据。根据需要,有的执法部门还在同一个阶次范围内再细化若干个裁量档次,列举多种不同的具体违法表现情形。对涉及面广、应用频繁、裁量幅度较大、关系群众切身利益和公共利益的行政处罚事项,重点进行了细化。
在确定行政处罚裁量标准上,青岛市要求各行政执法机关全面分析行政违法行为的主体、客体、主观、客观等因素,按照划分的不同阶次,明确不同情形下行政违法行为对应的行政处罚内容和适用标准。一般违法行为对应的处罚内容和标准,为一般标准。对于有裁量幅度的罚款类行政处罚,每一阶次下确定的处罚标准应当实现零裁量,为固定数值的罚款金额或罚款比例数;原则上一般标准不应高于裁量幅度的中间值;其他阶次下的裁量标准在法定处罚幅度内按比例合理确定。对于不能量化的行政处罚种类适用情形也要作出明确规定。
在确定行政处罚裁量标准方面,应当遵循:(1)行为人有轻微违法行为,没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的,一般不予罚款。(2)行为人有违法行为,法律、法规、规章规定可以从轻处罚的,确定的处罚裁量标准不应高于一般标准;可以减轻处罚的,确定的处罚裁量标准不应高于最低值。(3)法律、法规、规章规定可以从重处罚的,或者违法行为涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等事项的,确定的处罚裁量标准不应低于一般标准。(4)同时具有两个或两个以上从重情节、且不具有从轻情节的,确定的处罚裁量标准应当为最高值;同时具有两个或两个以上从轻情节、且不具有从重情节的,确定的处罚裁量标准应当为最低值;同时具有从重、从轻情节的,应当综合考虑,根据主要情节确定处罚裁量标准。(5)法律、法规、规章规定可以实施单处处罚也可以并处处罚的,对轻微违法行为实施单处处罚,对一般违法行为实施单处或并处处罚,对较重、严重、特别严重违法行为实施并处处罚。(6)多部法律、法规、规章规范同一违法行为和设立多个处罚标准的,根据上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法的适用原则,选取一部法律规范确定行政处罚裁量标准。青岛市共细化量化后的处罚裁量阶次28165个,除去1116项无裁量空间的处罚职权,平均每项处罚裁量权细化量化阶次为5.5 个。对个别涉及面广、应用频繁、裁量幅度较大、关系群众切身利益和公共利益的处罚事项,还重点进行了细化量化,部分事项细化量化阶次达到了29个。为保证处罚裁量标准制定的科学性,青岛市要求各执法部门吸收一线执法人员参与制定裁量标准,并且对于各执法部门制定的裁量标准,青岛市法制办还组织法律方面专家进行了统一审核把关。
(三)优化再造处罚流程,使程序规范高效。按照减少层级、提高效率、理顺分工、有利监督的原则和行政处罚网络运行平台建设的要求,青岛市组织各执法部门在法律框架内,通过适用简易程序、充分授权、“一审一核”制办结等方式,进一步简化执法程序,减少执法环节,缩短执法时限,提高执法效率。各执法部门精心编制了行政处罚流程图,明确行政处罚具体步骤、各个环节、工作要求、责任主体、办理时限等,全面实现了行政处罚权运行管理规范化。流程图按照简易程序和一般程序分别制定。一般程序划分为立案、调查、审核、决定、执行等标准环节,适用听证的事项还明确了听证程序。
(四)建设统一执法平台和业务系统,处罚案件全程网上运行。青岛市基于该市的金宏电子政务内部办公网,建设使用了全市统一的执法平台、各执法部门的业务系统,将细化量化后的处罚裁量标准、流程和有关法律文书全部进行了网络固化,市级和(区、市)两级不涉密的处罚案件实现了全流程网上运行。行政执法网络平台设有案源管理、处罚办理、裁量权管理、文书管理、统计分析等功能模块,行政执法部门从受理处罚案件开始直到结案,整个处罚过程全部在该网络平台上进行运转,相关的标准、流程都“嵌”入到系统中自主执行。对于部分处罚事项,还把量罚的主要变量固定在计算机程序中,执法人员只须输入违法性质、情形等关键的字节,系统就会自动进行“判罚”,减少了人为因素的干扰。
(五)建设电子监督系统,处罚案件实时动态监控。青岛市在全市统一的执法平台上,还配套建设了行政处罚电子监督系统,设置了综合统计、异常情况监控、案件过程监控、裁量标准管理、投诉督办等若干功能模块,通过设置的若干监察节点,对案件过程、裁量标准执行等关键环节进行实时动态监控。所有执法部门执法人员在“业务系统”中的操作情况都会在“电子监督系统”中全程记录、留下痕迹,系统一旦发现有不按规定程序、标准进行处罚,或者随意更改处罚结果等违规问题,会自动发出预警,提示监督者及时进行调查处理。监督系统分执法部门监督系统和市级监督系统两种。各执法部门的执法监督机构和纪检监察机构使用部门监督系统,对本部门所属的执法单位行政处罚案件办理情况进行日常监控;青岛市监察局和市政府法制办使用市级监督系统,对各执法部门的行政处罚规范透明运行情况进行“高位监督”。
(六)建设网上行政处罚服务大厅,全面公开处罚信息。依托互联网建成开通了“青岛市网上行政处罚服务大厅”。组织各执法部门将行政处罚方面的法律法规、处罚事项、细化量化后的裁量标准和所有处罚案件的案件编号、案件种类和性质、违法事实、处罚结果、处罚日期等全部在网络上公开,方便群众监督。“网上大厅”设置了查询系统,与全市行政处罚内部网络平台连通,被处罚人可以通过输入查询码,查询违法事实、执法人员资格、处罚决定书等详细信息。群众如果发现执法部门在行政处罚中有违法违规问题,可以在网上行政处罚服务大厅中的“投诉举报”栏目发送电子邮件进行网上举报,投诉举报情况通过外网会直接转到内部执法平台,由相关执法部门负责受理并及时调查、回复,法制、监察部门网上进行督办。
三、青岛市基于网络技术的行政处罚权规制的执行过程
行政处罚权规范透明运行工作量大面广,情况复杂,任务繁重,历时较长。这项工作在推进过程中,青岛市前后大致经历了五个阶段:第一个阶段是准备部署阶段,主要是制定方案、召开动员会、建立领导和组织机构;第二个阶段是基础性工作阶段,主要是裁量标准的细化量化、处罚流程的优化再造和网络技术平台的开发建设工作;第三个阶段是网上试运行和优化完善阶段,通过网上试运行,对处罚裁量标准和网络系统进一步调整优化完善;第四个阶段是配套制度机制建设阶段,主要是监督管理办法制定和内外部监督机制的建立。第五个阶段是正式运行阶段。
(一)准备部署阶段 
1.试点先行。青岛市开展的行政处罚权规范透明运行工作,在全市推开之前,于2009年下半年先在市城管执法局进行了试点。组织市城管执法局梳理了行政处罚事项,细化量化了有自由裁量空间的处罚事项,建设了具有业务办理、案件查询、文书管理、执法依据、统计汇总及执法监察六大功能的城管执法网络系统,将处罚程序和细化拆分后的802项处罚裁量标准嵌入网络系统,实施行政处罚全过程网上办理和电子监察,效果很好。市城管执法局执法网络系统于2010年1月1日起试运行。在试运行中,对于发现的裁量标准不够科学合理、网络系统运行程序操作性不强等问题及时予以纠正完善,为在青岛市全面推开行政处罚权透明运行工作积累了宝贵经验。
2.制定方案。在学习借鉴福州、厦门等城市先进经验的基础上,青岛市于2010年4月29日,以市政府办公厅的名义正式下发了《全市行政处罚权规范透明运行工作实施方案》。《方案》主要包括指导思想、目标要求、基本原则、主要任务、工作步骤和工作要求六个部分。《方案》中提出了明确的指导思想:以科学发展观为指导,以法律、法规和规章为依据,按照“权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求,通过再造流程、细化标准、完善制度、网上运作,规范行政处罚权行使,进一步优化我市发展环境,为把我市建设成为富强文明和谐的现代化国际城市创造更加良好的法治环境。《方案》要求:各行政执法部门要通过开展行政处罚权规范透明运行工作,全面清理行政执法权,进一步细化行政处罚裁量标准,最大限度地压缩自由裁量空间,完善行政处罚权运行流程,建立全市统一的行政执法网络管理运行平台和电子监督系统,向社会全面公开行政处罚相关内容,实现行政处罚权运行管理规范化、信息化、公开化和监督实时化,确保行政处罚权依法、规范、合理行使。实施方案的制定下发,保证了这项工作有计划、有步骤地组织实施。
3.动员部署。2010年4月30日,青岛市召开了全市行政处罚权规范透明运行工作动员部署会议。会议明确指出,一些执法部门和执法人员手中的自由裁量权太大,并且失去有效监督。要解决好这些问题,必须从细化量化行政处罚标准入手,最大限度地压缩自由裁量权,同时通过实行公开透明运行,促进行政处罚权依法、规范、公正行使。会议要求各执法部门尽可能细化量化行政处罚标准,最大限度地压缩自由裁量权;推进行政处罚权网上公开透明运行,强化对执法行为的制约和监督;加强程序和制度建设,建立行政处罚权规范运行长效机制;并且要强化培训和考核,不断提高行政执法人员的执法水平。会上,青岛市城管执法局还作了经验介绍。动员部署会的召开,进一步统一了思想,提高了认识。
4.加强领导。为保证这项工作顺利开展,青岛市专门成立了由政府办公厅、监察局、法制办、电政办和市城乡建设委、交通委、卫生局等部分行政执法部门的领导同志组成的联席会议,负责全市面上工作的组织领导和指导协调,并由青岛市委常委、常务副市长和市委常委、纪委书记共同挂帅担任联席会议的召集人。联席会议还设立了办公室和业务指导、技术保障两个组,从有关部门抽调人员专门从事这项工作。联席会议办公室设在市监察局,负责制定工作计划,组织协调日常工作,推进行政处罚事项网上运行和电子监督系统建设,对行政处罚权规范运行工作情况进行监督检查,市监察局局长任办公室主任;业务指导组,主要负责行政处罚事项、细化标准和办理流程等审核把关工作,市政府法制办主任任组长;技术保障组,主要负责行政处罚权网络运行平台和电子监督系统建设工作,由市电政办主任任组长。各区、市和市级各行政执法部门也都成立了相应领导机构和工作机构,制定详细工作方案,并抓紧组织实施。全市上下形成了层层抓落实的组织领导和工作体系,为这项工作的顺利实施提供了组织保障。
(二)基础性工作阶段
1.细化量化行政处罚裁量权
细化量化工作明确了四条基本原则。细化量化行政处罚裁量权是行政处罚权规范透明运行的基础性工作,明确和把握基本原则直接关系到整体工作的质量。由于2006年青岛市政府法制办已组织各行政执法部门对行政处罚权进行了细致梳理,并普遍建立了行政处罚权裁量基准制度,为青岛市开展行政处罚权规范透明运行工作奠定了基础条件。为保证细化量化工作的合法性、科学性和合理性,青岛市研究确定了五项基本原则:一是依法规范原则。在法定范围和幅度内进行细化量化,不突破法律、法规规定。二是合理公正原则。行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应,做到“过罚相当”。三是裁量幅度最小原则。细化量化一般不少于5个阶次,处罚标准具有明确具体的处罚种类和数额,原则上要求实现“零裁量”。四是处罚与教育相结合原则。对情节轻微及社会危害较小的违法行为,通过批评教育能够达到改正目的的,不予处罚或从轻处罚。五是便于操作原则。违法行为表现情形与处罚裁量标准表述,易懂明了,便于操作。
加强对细化量化结果的审核把关。行政处罚裁量权细化量化工作分部门自行细化量化、统一审查核定、公开运行三个步骤进行。其中,对行政处罚裁量权细化量化结果的审查核定是关键。由于工作量大、专业性强,对工作人员业务素质要求高,为此,青岛市专门从有关部门抽调了7名有法律专业背景、熟悉执法工作的业务骨干组成审查小组。根据各部门上报的自行细化量化初稿,审查小组先后查阅了千余部法律、法规和规章,根据处罚依据原文,结合执法实践,逐条、逐款、逐项反复审修,确保符合基本原则要求,对发现的问题逐一提出处理意见。为了有针对性地解决在审核中遇到的难点问题,青岛市还组织工作人员赴先进城市考察学习,有力指导了审核工作。青岛市电政办组织技术人员专门研究开发了细化量化结果网上报送系统,使细化量化工作实现了网络报送、审修、反馈和统计,有效提高了工作效率。细化量化结果的统一审核把关制度,为保证细化量化的质量发挥了重要的作用。
2.制定行政处罚流程图
各执法部门结合实际,严格按照法定的执法程序,规范执法运行过程,并结合网上运行的特点和需要,进一步简化执法部门内部运转程序,以提高执法效率。为使执法的流程更加直观、一目了然,各执法部门还绘制了流程图,流程图要求简单明了,方便操作,每个环节都要求载明:(1)行政处罚权运行流程中各个环节的名称及内容。(2)承办岗位,即行使行政处罚职权各个环节的处(科)室;(3)相关接口,即各个环节与相关岗位的衔接点。(4)办理时限,即完成某一环节的时间限制。(5)监督制约环节,即内部监督机构和外部监督渠道及联系方式。(6)相对人的权利,即行政管理相对人依法享有的要求说明理由、陈述、申辩、申请听证等权利。(7)投诉举报途径和方式,即行政管理相对人表达诉求的渠道和方法等。市法制办组织专门人员对各执法单位制定的流程进行了审核把关。
3.开发建设网上行政处罚及执法监督系统
网上行政处罚及执法监督网络管理运行平台和业务系统的统一搭建。2010年开始,青岛市依托电子政务共享平台,建成了全市统一的网上行政处罚及执法监督网络管理运行平台和业务系统。网上行政处罚及执法监督系统由“青岛市网上行政处罚平台”、 “青岛市网上行政处罚执法监督系统” 和“青岛市网上行政处罚服务大厅”三部分组成,是集网上行政处罚办理、公开和执法监督于一体的电子政务业务平台。该平台运用网络信息技术,将行政处罚自由裁量标准、流程和相关法律文书固化在网络系统,行政执法和执法监督部门通过平台实现处罚业务办理全过程流转和全过程监督。网上行政处罚平台的开发建设。该平台是行政执法部门办理行政处罚事项的工作平台,开发设置了案源管理、处罚办理、裁量权管理、文书管理、黑名单管理、统计分析等功能模块。除涉密处罚事项外,市行政执法部门所有的处罚案件要求必须全程在网上行政处罚平台上办理。行政执法部门通过巡查发现、群众投诉、媒体报道、上级交办或部门转办等渠道获取的案源,要求必须在三个工作日内录入市网上行政处罚平台中的案源登记模块。案件办理中,有变更案由、撤销立案、变更处罚金额的,都必须在市网上行政处罚平台中如实说明理由或原因。网上行政处罚执法监督系统的开发建设。“青岛市网上行政处罚执法监督系统”分市、区(市)两级平台,是监督部门进行执法监督的工作平台。网上行政执法监督实行两级监督方式。各级网上行政处罚业务系统数据同步实时接入监督系统,并根据设定的监察点协助执法监督部门进行网上监督。网上行政处罚监督重点是对行政处罚过程中出现的不予受理、不予立案、变更案由、撤销立案、处罚标准违规、办理超时、群众投诉等异常情况进行监督。行政执法部门在网上处罚过程中出现不予受理、不予立案异常情况,执法监督系统会自动亮黄灯提醒。行政执法部门在网上处罚过程中出现变更案由、撤销立案、处罚标准违规、办理超时和群众投诉等异常情况的,执法监督系统会自动亮红灯提醒。行政执法监督机构根据系统出现的异常情况,开展跟踪调查。网上行政处罚服务大厅的开发建设。“网上行政处罚服务大厅”依托“青岛政务网”构建,在互联网上运行,是行政执法部门为行政相对人提供行政处罚自由裁量标准、行政处罚结果、执法人员资格查询及投诉服务的平台。行政执法部门在“网上行政处罚服务大厅”向社会公开处罚事项目录、裁量标准、处罚流程、咨询服务电话;按照定向查询的方式公开处罚结果;受理咨询投诉并向社会公开;也通过该大厅宣传部门工作。
各执法部门系统的个性化定制开发。组织各执法部门进行了处罚业务系统、电子监督系统的个性化定制开发。组织各执法单位填报了“行政处罚流程图”,“行政处罚业务流程环节调研表”、“行政执法文书”、“执法人员名单”四个表格,对各执法单位的处罚流程、人员组织机构、角色划分以及处罚流转过程中涉及的法律文书等进行了业务系统的个性化定制开发,同时根据监督工作需要,对电子监督系统也进行了个性化需求的研发,以保证各执法部门的业务和电子监督系统以适应其各自执法工作的实际需要。
(三)网上试运行和优化完善阶段
为了尽可能地降低新政策正式运行中的风险,青岛市在对行政处罚裁量权进行细化量化和处罚网上运行系统建设完成后,于2011年3月10日起,组织进行了裁量标准的试行和处罚案件的网络试运行。在裁量标准的试行和网络系统的试运行中,由于处罚依据发生变化、处罚标准和流程前期梳理不够细致等原因,导致出现了部分裁量标准和处罚流程不能适应执法实际。为集中解决这些问题,青岛市集中了专门力量,由市政府法制办牵头组织各执法部门对处罚标准和流程进行了集中审核调整,共审核调整处罚项目1950项;市电政信息办牵头成立专门的工作组,分工包片为各执法部门业务系统提供了一对一的技术服务,从而进一步优化完善了处罚标准和流程,保证了处罚标准和流程更加科学、更加符合实际,也更加具有可操作性。
(四)配套制度机制建设阶段
在网上试运行的同时,为规范网上行政处罚行为,青岛市监察局、法制办、电政信息办制定下发了网上行政处罚及执法监督管理办法(试行),对网上行政处罚的办理、公开、执法监督、系统安全使用和维护以及责任追究等作了明确规定,并将行政处罚规范透明运行工作纳入目标绩效考核。同时,建立行政处罚内外结合的监督机制,在内部依托网上电子监督系统,为行政执法部门内部法制、纪检监察机构和市级法制、监察部门分级授权应用、共享监督资源;在外部依托网上行政处罚服务大厅,全面公开处罚相关事项,主动接受群众监督。
(五)正式运行阶段
在试运行了9个多月的时间,对行政处罚裁量标准和网上处罚流程进行不断地优化完善,并建立了网上处罚相关管理监督制度,在各方面条件都趋成熟的情况,青岛市于2011年12月12日,召开了全市行政处罚正式运行会议,并对裁量标准的执行和网上运行等都提出了严格的要求。会议要求,一是要严格执行新的裁量标准。对行政处罚标准进行细化和量化,目的就是要让执法人员在具体执法时有明确的依据,尽量减少和避免自由裁量,从而促进行政处罚权依法、规范行使。各部门确需调整的,必须报市政府法制办同意。二是要严格纳入网上运行。把行政处罚工作从过去的纸上搬到现在的网上来运行,是推进行政处罚权规范透明运行的核心要求。今后各级行政执法部门的所有处罚案件除保密事项外,必须全部纳入全市统一平台实施全程网上运行,不允许搞“网外循环”。三是要严格实行处罚信息公开。公开是最好的“防腐剂。要保证细化量化的处罚标准执行到位,杜绝执法行为暗箱操作,必须切实抓好处罚标准和案件处理结果的信息公开。各级行政执法部门要通过各种渠道,包括在市里统一建设的“网上行政处罚大厅”中,及时公示细化量化的处罚标准、规章制度、处罚结果,让行政处罚的过程“曝晒于阳光之下”,切实提高行政处罚的透明度。要建立健全群众投诉举报受理办理机制,明确责任部门和责任人员,及时查处和反馈群众对行政处罚中违规问题的投诉和举报,督促执法部门和执法人员依法、规范、廉洁行使处罚职权。四是要严格加强监督检查。各执法部门的主要领导和分管领导、执法监督以及纪检监察机构,要充分利用行政处罚网上监督系统,结合其他日常监督方式,加强网上行政处罚工作的全过程监督。对系统报警或日常检查中发现的行政处罚过程中的异常情况和群众投诉问题,要及时进行调查并督促整改。通过使用这个系统,把本部门的网上行政处罚工作切实管起来、监督好。市监察局、政府法制办要利用这一系统,加强对行政处罚网上运行情况的监督检查,对不走网上程序、网外进行处罚等行为要严肃处理,并追究相关人员的责任。
在正式运行后,青岛市还对一些重点执法部门进行了定期和不定期地督查,同时督促调度各区市压茬抓紧推进。
四、青岛市基于网络技术的行政处罚权规制的成效和问题
青岛市行政处罚权规范透明运行工作开展到现在已近2年的时间,在市监察局、法制、电政部门的积极组织和各级各执法部门的大力配合下,取得了较好的政治、经济和社会效果。
(一)主要成效分析
1.行政处罚法律规范得到全面清理。各执法部门在行政处罚权规范透明运行工作开始之初,就对行政处罚相关的法律、法规、规章等进行了全面的梳理。通过全面梳理行政处罚依据,逐一甄别核定所拥有行政处罚职权的合法性、法律依据的准确性、承办机构的明确性,重新编制全市行政处罚职权目录,厘清了处罚职权“家底”,权力来源更加明确。
2.处罚裁量标准得到高标准、科学合理地细化量化。组织各行政执法部门总结行政执法实践,根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素,从轻到重划分不少于5档的违法行为阶次,确保在实际执法中能够对违法行为快速“把脉”。明确不同违法情形对应的处罚标准,为执法人员量罚提供统一的“尺度”和操作“蓝本”。处罚标准力求体现以下原则:合法性原则,即量罚不突破法定范围和幅度;合理性原则,即严格做到“过罚相当”;裁量幅度最小原则,即基本实现“零自由裁量”;处罚与教育相结合原则,即对情节轻微、通过批评教育能够达到改正目的的违法行为,明确规定不予处罚;便于操作原则,即应当易懂明了可行。通过对裁量标准的细化量化,使处罚自由裁量由模糊变明确,由宽泛变具体。如根据《物业管理条例》的规定,个人擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地,损害业主共同利益的,处一千元以上一万元以下的罚款。青岛市城管执法局在细化量化这一处罚裁量权时,以当事人违法占用面积大小为切入点,规定“个人占用面积不足二十平方米的,给予警告并处一千元的罚款”,“个人占用面积在二十平方米以上不足四十平方米的,给予警告并处三千元的罚款”,“个人占用面积在四十平方米以上不足六十平方米的,给予警告并处五千元的罚款”,“个人占用面积在六十平方米以上不足八十平方米的,给予警告并处七千元的罚款”,“个人占用面积在八十平方米以上的,给予警告并处一万元的罚款”。对该处罚裁量权的细化量化,使行政执法人员能够准确认定违法行为当事人适用的具体情形和量罚标准,也使违法行为当事人对自己的违法事实以及应承担的法律责任一目了然。
3.行政处罚流程更加规范。对应处罚职权目录,运用结构化程序设计方法,逐项制作行政处罚运行流程图。凡法律法规明确规定程序的,依照法定程序制作流程图;法律法规没有明确规定的,依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等,形成工作流程,使每个环节由“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”一目了然。
4.行政处罚裁量配套制度更加完善。为配合行政处罚权运行改革,青岛市各行政执法机关按照上级要求,结合本部门、本系统行政执法实际,进一步建立完善了行政处罚裁量案例指导、行政处罚裁量说明理由、行政处罚裁量公开、行政处罚裁量合法性审核等配套制度,明确了适用裁量标准应遵循的执法程序,规定了违反行政处罚裁量配套制度应承担的法律责任和政纪责任,对促进行政处罚权的规范运行发挥了重要作用。
行政处罚裁量案例指导制度,要求是将本单位、本系统案例进行汇编、整理,特别对其中典型案例进行研究分析,作为本部门、本系统办理同类案件的参照,避免同案不同罚现象的发生,指导本部门、本系统行政处罚自由裁量权的规范行使。
行政处罚裁量说明理由制度,基本要求是行政执法机关根据违法事实、性质、社会危害程度做出相应程度的行政处罚决定要进行理由说明,并且对行政处罚行为有从重、从轻、减轻或者不予行政处罚的,应当在处罚决定书中和案卷讨论记录中说明理由。
行政处罚裁量公开制度,基本要求是将本部门负责实施的行政处罚职权目录、实施流程、裁量标准等情况,通过适当方式向社会公开。
行政处罚裁量合法性审核制度,基本要求是健全包括法制机构审核、分管领导审查、主要领导审定或集体讨论决定等程序,尤其要注重调查与审查分离的制度,审查职能不应由案件调查人员承担。
5.行政处罚实施更加公平公正。通过梳理处罚依据,制定细化量化的处罚裁量标准,规范处罚流程,从实体和程序上使处罚更加合法合理。特别是处罚裁量权的高标准细化量化,最大限度地压缩了自由裁量空间,使处罚裁量标准更加明确、具体,有了统一的衡量标准,有效防止了处罚的随意性和不作为、乱作为行为的发生,维护了社会的公平正义。
6.行政处罚过程更加公开透明。利用网络信息技术,实现所有处罚案件全程网上运行,处罚从立案开始到结案所有的环节、所有的执法文书在网络上都全程记录,全程留痕。同时,通过外网向社会公开处罚依据、细化量化的裁量标准、处罚流程、处罚结果以及投诉举报方式等,违法行为相对人可以通过输入查询码,查询违纪违法事实等详细信息。网络信息技术在处罚权运行中的运用,打破了处罚中“信息不对称”,使处罚整个过程“曝晒在阳光”下,有效避免了行政执法中“暗箱操作”、“同案不同罚”等问题,防止“人情案”、“关系案”的发生,营造了廉洁高效的发展环境。
7.行政处罚监督制约更加有力。过去传统的监督手段,一般采取阶段性地随机抽查,事后监督的方式,对行政处罚权行使的监督具有很大的局限性,存在“监督难”的问题。而行政处罚网上电子监督系统的运用,实现了对执法行为关键环节的网上自动监督、预警和处罚过程的全程实时动态监督。同时,行政处罚各层级的监督者能够及时了解掌握处罚案件的全过程,充分发挥执法单位、政府法制部门和监察部门等各层级的监督主体的监督作用,形成了监督合力。同时,网上行政处罚服务大厅的设立,外网公开处罚信息,保障了社会监督主体的知情权,有力地促进了社会监督。
8.行政执法水平和效率得到进一步提升。随着行政机关对经济社会管理职能的不断扩张,行政处罚自由裁量空间越来越大,一些执法部门和执法人员由于个人素质、人情关系以及地方保护主义等各种因素的影响,滥用处罚裁量权的问题时有发生,影响了社会的公平正义,破坏了社会秩序。青岛市对处罚裁量权的细化量化,同时将网络信息技术在处罚权运行中予以充分运用,使得执法更加公平公正,更加规范高效,也更加公开透明,大大提高了行政机关的执法水平和执法效率,营造了和谐良好的执法环境。青岛市在行政处罚权运行的改革中,各执法部门加大了对基层执法人员的法律法规和裁量标准等方面的业务培训,进一步提高了执法人员的业务水平。处罚流程的精简再造,电子政务办公手段在处罚中的运用,使得执法效率大幅提高。
青岛市自行政处罚权运行改革以来,网上共办理处罚案件5338个,没有接到一起因执法人员不作为、乱作为的投诉举报。许多执法部门反映,青岛市行政处罚权运行的改革,统一的尺度、网上透明运行,也使他们卸掉了过去办案中容易碍于情面的这个“包袱”,处罚不再“人情化”、“关系化”,而更“规范化”、“公正化”,维护了社会的公平正义,促进了社会的和谐稳定和经济发展。
(二)基于网络技术规制行政处罚权过程中存在的问题 
青岛市规制行政处罚权运行改革,从全面部署启动到正式运行实施,共历经了1年半的时间,总的来看,其改革是成功的,取得了很好的成效。该项改革的推行避免了行政处罚裁量权的滥用,促使行政处罚更加公平、公正、公开,行政机关受理的因不服行政处罚行为而申请行政复议的案件数量明显减少,行政管理相对人因不满情绪而抗法的案件显著降低。但受制于执法人员的素质、行政处罚裁量标准制度、网络信息技术自身存在的功能局限,以及实际推行经验的不足等主客观方面因素的影响,目前该项改革中还存在一些不容忽视的问题和不足,尚需研究解决以下几个方面的问题:
1.部分执法人员的思想认识水平和业务素质还有待于进一步提高。青岛市在规制行政处罚权运行改革的推进过程中,遇到了很大的阻力。这些阻力主要来自个别行政执法部门和部分一线的执法人员,对这项改革有抵触情绪,工作不主动,观望、等待、拖拉,工作推一推,动一动,有的甚至久拖不动,找种种借口拖延,影响了改革的整体进度和质量。究其原因,一方面,思想上认识还不到位,没有弄清权力的真正来源。我们手中的权力是人民赋予的,是用来为人民服务的,是公权力,而不是私权力,不是用来为部门、小团体或个人谋取私利的。另一方面,不愿意接受监督,怕其手中的权力受到限制,用起来就不那么“自由”了。还有一些执法人员对行政处罚裁量标准掌握不够熟练,计算机应用水平还不高等问题,一定程度上也影响了行政处罚权规制改革的效果。
2.公布实施行政处罚裁量标准的文件效力不足。青岛市在规制行政处罚权改革中,各执法部门制定的细化量化的处罚裁量标准以及配套的适用规则和制度都是以各行政执法机关规范性文件的形式予以公布实施的。规范性文件,不属于法的范畴,其位阶最低,效力也最低。而且,规范性文件由于对其审查力度的不足或操作性不强,有可能会导致其执行中的不确定和不稳定性。对行政处罚裁量权的细化和量化,是对法律法规规章赋予的行政处罚自由裁量权进行约束和控制,以位最低的规范性文件来约束位阶较高的上位法,其制约的有效性会大大折扣。
3.行政处罚裁量标准有待于进一步完善。行政处罚裁量标准制定的科学性问题还有待实践进一步检验。有些执法部门虽然具有法定的行政处罚裁量权,但由于没有执法实践或执法实践非常有限,在划分违法行为阶次和确定行政处罚标准时,往往缺乏实践经验的支持,只能根据主观想象的情形进行描述,这导致形成的制度针对性不强,需要在实践中不断加以完善。还有的执法部门在制定裁量基准时,对执法实践的概括和提炼不足,使得违法行为的特性、个性未得以充分体现,在具体操作上难以执行。
4.行政处罚裁量标准的适用规则不够完善。由于行政处罚裁量标准准制度难以涵盖各种违法行为的表现形式和特点,这导致在执法实践中遇到较为特殊的违法行为,无法依照裁量基准制度实施处罚,或者依照裁量基准制度实施处罚会造成个案不正义时,如何灵活机动地行使行政处罚裁量权,尚无明确的适用规则。
5.行政处罚网上运行和监督系统功能有待于进一步完善。青岛市行政处罚网上运行和电子监督系统虽已运行了一年左右的时间,期间也根据工作需要,多次对网上运行的程序、功能以及监察点的设置等进行修改完善。但是,网上行政处罚和电子监督是一项新的改革,在实行的初期,必然会存在许多不够完善的地方。特别是在业务系统和电子监督系统对制度执行的刚性上和监督点设置的科学性上,还需要不断地研究完善。
6.行政处罚裁量标准的调整机制有待于进一步完善。各行政执法部门制定的裁量标准,是对法定处罚裁量条款的具体细化、量化,而设定处罚裁量条款的法律、法规、规章的制定、修改和废止,会直接导致处罚裁量标准的变动。而且,随着执法实际情况的不断变化,为保证裁量标准制度的可操作性和有效性,各行政执法部门需要对原先制定的裁量标准不断进行修改完善,这也会产生处罚裁量标准制度的变化调整问题。青岛市目前在有关会议上对处罚裁量标准的调整提出过要求,要求各执法部门如需调整,要报政府法制部门审核把关。但对调整的原则、程序以及公布施行的方式等都没有作出详细具体的要求。
7.行政处罚裁量标准的执行及网上行政处罚的管理监督等相关制度有待于进一步完善。行政处罚裁量标准作为行政执法部门的一项执法规范制度,一经公布实施就具有确定力、拘束力和执行力,行政执法部门及其执法人员必须严格执行。网上行政处罚和电子监督制度的实行,也需要有相应的制度进行规范。青岛市目前以市监察局、市政府法制办和市电政信息办的名义制定下发了《网上行政处罚及执法监督管理办法(试行)》,但是存在文件的层次较低且办法中一些规定过于模糊和笼统,操作性不强等问题,而且,对于网上投诉举报的受理等没有作出明确的规定。为保证基于网络技术的行政处罚权规制的效果,应当进一步细化完善相关的监督约束和责任追究等制度。
8.推进改革的临时性工作体制,不能满足长期工作的需要。基于网络技术的行政处罚权规制运行改革,改变了以前传统的行政处罚权运作的规则和模式,重建了一种全新的权力运行规则和模式。这项工作在开展之初,由政府的监察部门牵头,法制、电政部门配合,组成临时的工作班子,共同配合组织实施和协调推进的。这种工作模式,适合一种突击性的、临时性的工作任务。在这种基于网络技术的行政处罚权规制改革全面实施、稳定运行之后,继续依靠这种临时性的机构,显然不能满足长期工作需要。临时性工作机构有很大的局限性,一是没有法定的工作职责。二是工作体制不理顺。三是工作机构不稳定。
另外,还存在引导社会加大对行政处罚监督的宣传力度还不够,监督合力如何有效发挥等问题。
【案例分析】
孟德斯鸠在其《论法的精神》中强调:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。”试述行政处罚权滥用的表现、危害以及成因。

(一)行政处罚自由裁量权滥用表现
超越法定权限;目的不适当;考虑不相关因素或不考虑相关因素;显失公正;程序不适当;行政不作为。
(二)行政处罚自由裁量权滥用危害
滥用行政处罚自由裁量权,不仅违背了法律规范授权的目的和意愿,而且破坏了法律和社会秩序,损害了公共利益,带来一系列的负面效应。其危害性归纳起来,主要表现在以下几个方面:
破坏法律尊严和权威,阻碍法治建设;滋生腐败行为,破坏政府公信力和形象;侵害行政相对人的合法权益,破坏社会秩序;破坏社会道德风尚,导致不良社会风气蔓延。
(三)行政处罚自由裁量权滥用原因分析
1.权力自身具有易于被滥用的本质属性。权力具有扩张性、交换性、趋利性和腐蚀性,行政处罚权作为行政权力的一种,其具有同样的本质属性,也同样易于被滥用。同时人作为权力行使中的能动的因素,人性本身既有善的一面,又有恶的一面,人性先天的缺陷,易于利用所掌握的公共权力换取个人或小团体的私利,产生权力寻租行为。
2.行政处罚权的自由裁量空间过于宽泛。我国属于大陆法系,立法的指导思想遵循“宜粗不宜细”的原则,立法的模式多采取抽象概括式的规定,同时,由于我国地域之间差异较大,经济社会发展迅速,法律无法对行政处罚作出统一具体的执行标准,给予行政机关处罚方面较多的自由裁量权,以实现高效的行政管理的需要。行政处罚自由裁量空间的存在和弹性过大的问题,成为行政处罚权易于滥用的制度原因。这种“灵活自由”的弹性裁量,使得部分执法人员容易钻法律的空子,在适用处罚条款时,产生“畸轻畸重”、“同案异罚”、“前后不一致”等滥用处罚裁量权问题。
3.行政处罚相关法律规范尚不完善。一方面,实体法的不健全为滥用行政处罚自由裁量权造成了可能。行政处罚相关立法的滞后性、模糊性和原则性,以及处罚裁量幅度过大等现实局限性,为行政处罚权的滥用提供了可乘之机。同时,行政法中禁止性规范多于制裁性的规范,对行政违法行为责任追究的规定比较少,这就容易使得滥用行政处罚自由裁量权的执法人员更加无所顾忌,不计后果。另一方面,程序法的不完善也为行政处罚自由裁量权的滥用创造了可能。我国目前仍没有一部统一的《行政程序法》,行政处罚中程序规定过于宽泛,缺少具体操作性强的程序规定,有效的程序约束机制还没有形成,对滥用行政处罚自由裁量权难以产生有效的监督。
4.对行政处罚裁量权行使过程的监控不到位。行政处罚权作为行政机关出于管理经济社会需要而行使的一种行政权力,对其监督制约是多方面的、综合系统的一个工程。但是,在这个综合的系统的规制中,来自行政机关的自我规制和约束,成为一个更加重要的因素。特别是在当前法律制度和人性的先天缺陷下,对行政处罚权行使过程的监控显得尤为重要。但是,目前,行政处罚权的行使基本上是在各个行政执法部门内部封闭运行,内部的执法监督机构带有一定的保护色彩,很难对行政处罚权的行使真正起到监督作用;而政府专门监督机构,比如法制监督部门和行政监察部门,因信息的不对称、监督手段落后等因素,导致对行政处罚裁量权的监控乏力。特别是往往注重事后监督,而忽视了行使过程的监控,使对行政自由裁量权的滥用不能及时纠偏。
5.行政处罚权行使不够公开透明。对监督者而言,被监督主体的信息不对称问题,是导致监督效用发挥的一个重要因素。行政处罚权行使的依据、裁量的理由、处罚的程序、处罚的结果等不公开、不透明,使得公众的知情权不能保障,从而影响监督权的发挥。同时,对于政府专门监督机构而言,众多的执法部门所行使的行政处罚权,基本上都是在各自执法部门内部封闭运行,行政处罚权行使的不公开不透明,使得专门的监督机关很难介入其权力行使的过程,从而为行政处罚权的滥用造成了可能。
6.行政执法人员综合素质参差不齐。行政处罚权的行使是依赖于行政执法人员才得以实现的。执法人员的对业务政策掌握运用的程度、自身的品行修养、权力观价值观等因素客观上存在着差异,容易对行政处罚权的正确行使产生影响,导致处罚权的滥用。同时,“官本位”的社会文化氛围,以及公众法律意识的淡薄,对利用法律武器维护自身权益意识不足,容易助长行政处罚权力的滥用。
7.对个人或小团体利益的追逐。从“经济人”假设的角度来说,每个人都以自身利益最大化为目标,在面临若干不同的选择机会时,总是会倾向于选择能给自己带来更大经济利益的机会,会尽可能地追求自身利益或效用的最大化,它是个体行为的基本动机。行政处罚自由裁量空间的大量存在,在这种利益动机的驱使下,使得部分执法人员或执法部门不惜以手中的行政自由裁量权来换取个人或小团体的利益,通过钻法律的空子或打“擦边球”,进行权钱交易来牟取私利。

青岛市推行行政处罚权改革的现实意义和对策建议
现实意义:有利于进一步规范执法行为,促进依法行政;有利于从源头上有效预防腐败,推进反腐倡廉建设;有利于推动政府管理创新,提升政府形象;有利于进一步提高行政效能,营造良好的发展环境;有利于维护社会秩序,促进社会更加和谐。
对策建议:
一 建构更加科学的裁量标准控制机制
(一)建立行政处罚裁量标准审核论证制度。(二)建立行政处罚裁量标准动态管理制度。(三)建立个案灵活处置制度。
二 融合更加有效的信息技术控制机制
(一)建立功能完善的处罚运行平台。(二)建立实时动态的电子监督平台。(三)建立公开互动的外网服务平台。
三 深化更加全面的公开控制机制
(一)建立完善行政处罚权公开的各项制度。(二)拓宽公开渠道,丰富公开形式,方便公众知情监督。
四 整合更加多元化的监督控制机制
(一)发挥多元化监督主体的协同效应。(二)综合利用多元化的监督手段。(三)坚持监督环节上的系统和多元化。
五 建立更加完善的配套保障制度
(一)建立健全专门工作体制。(二)建立健全行政处罚裁量标准执行、网上运行等监管和责任追究制度。(三)建立健全行政处罚考核评估制度。
六 培养更加优秀的执法人员队伍素质
(一)加强思想道德教育,进一步提高思想认识。(二)加强业务培训,进一步提高业务水平。(三)完善激励约束机制,增强执法人员活力。



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