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“政府信息公开第一案”:《政府信息公开条例》的反思

【内容简介】
 2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式颁布实施,正式实施之时,媒体曾兴奋地说中国进入了“政府信息公开时代”。学者们将其视为政府信息公开“法律意义上的起点”,认为从此政府不再是信息垄断者,老百姓的知情权得到了法律的保护。但是回顾4年来每一个关于政府信息公开的实践,客观地说,成绩是有的,但是“信息公开时代”也还没有到来。本案例以湖南汝城自来水公司的退休职工申请政府信息公开遭拒后,起诉县政府为材料,分析了政府信息公开条例实施中遇到的问题,并随后探讨促进信息公开的对策。
【背景材料】
近年来,要求政府信息公开的呼声越来越高,公众开始对政务信息公开寄于厚望。尼克松曾经说过:“政治家必须生活在鱼缸里。” 政府信息公开作为现代民主政府的一项核心制度,在服务型政府、透明型政府的建设中起到至关重要的作用。《政府信息公开条例》的颁布实施是我国建设服务型政府的法律起点,条例颁布实施后,也遇到了一些问题,如湖南省汝城县自来水公司退休职工黄由俭状告汝城县政府不公开相关资料案,成为政府信息公开条例实施后,第一起相关诉讼案。僵持的案件折射出条例在实施中存在的诸多难题。

【案例正文】
黄由俭是湖南省汝城县一名自来水公司普通退休职工,长久以来,他不断向各级政府机关反映他所在自来水公司改制过程中出现的国有资产流失问题。通过他多年坚持不懈地反映,终于有两个收获:一是在县政府有关部门的过问下,自来水公司恢复了退休职工们的医保,虽然每月只有50元的医保费用,但看大病的费用已能报销尤其是对退休职工是一个巨大的惊喜。二是县政府开始着手对自来水公司改制的情况进行调查。
2008年9月初,他同其他几名退休职工到郴州市(汝城县的上级政府)信访局上访,在信访局看到了一份汝城县政府关于调查自来水公司改制情况的调查报告。从这份调查报告上,黄由俭知道了许多他以前不了解的自来水公司的内幕:其一,郴州联合工贸有限公司参与自来水公司改制时,其声称投入的4248万元股金,据审计局调查显示“没有发现任何付款收据和转账依据”。其二,改制合同中还有存在一些明显不合理的规定,如自来水公司利润率在10%以内时,其利润全部归私营股份;超过10%后,国有股才参与利润分配。其三,汝城县城镇饮水工程项目争取到的国家拨款650万元,也有被私有股东据为己有的嫌疑,调查认为这些都“严重损害了国家和社会公共利益”。
在汝城县政府向上级政府提供的调查报告中这样写道,自来水公司改制后,财务管理混乱,私有股东侵占国有资产的现象较为严重,国有资产流失严重。自2003年到2006年,私有股东先后转走597.53万元,导致该县供水设施维修和扩建都成资金不足。上访了5年的黄由俭看到这份回复后,感到非常振奋。并且,在县政府一名熟人的帮助下,拿到了县政府《关于原县自来水公司改制情况的调查报告》的复印件。
但现实很快又让黄由俭沮丧。这份通过熟人拿到的政府调查报告,给黄上访带来的最大补益,只是在材料中多了16页A4纸。因为都不是政府正式公布的文件,律师告诉黄由俭,即使上法庭,这些资料有无证明力都是问题。所以,黄由俭想借助《政府信息公开条例》的颁布实施,将县政府经研室《关于自来水公司改制真相的调查报告》在一个权威平台上公开发布。
黄由俭知道政府要颁布实施《政府信息公开条例》,是在2008年3月份。当时自来水公司一位退休职工在广东卫视中看到宣传片,转述给老黄。黄由俭顿觉眼前一亮。他看了《政府信息公开条例》宣传片之后,兴奋地一晚上没睡。在长沙一位不愿署名的律师的指导下,黄由俭在2008年5月初对调查报告申请政府信息公开,公开的政府信息可以通过以下的3种形式:通过西安电视台、汝城县政府公众信息网或以新闻发布会的形式公开发布。
2008年5月上旬,黄由俭等人见到了汝城县县长廖桂生和一名副县长,领导约谈黄的目的就是针对他的申请书如何回复问题。他们谈了3个多小时,最后,县政府还是回绝了他的申请。事后,廖桂生对媒体解释原因,“该调查报告不能代表县政府正式的意见,只是供领导参考使用,并且政府调查报告不属于信息公开的范围。”
黄由俭后来接受记者采访时说,他对县政府的表态并不意外。“我就知道会被拒绝。”当被政府拒绝后,黄由俭等5名原告来到汝城县法院,递上《行政起诉状》,要起诉汝城县政府。黄由俭诉讼的依据是,《政府信息公开条例》第11条规定,“城乡建设和管理的重大事项”和“社会公益事业的建设情况”,应该由政府及其部门重点公布。
但是县法制办主任邓先聪认为,在政府信息公开条例中,只规定乡镇企业承包、租赁、拍卖的情况需要公布,并没有涉及国企改制问题。县政府政务公开办主任肖旭觉得,“条例”规定得过于笼统,对公布的内容和程度,基层很难把握。他还同时认为,黄由俭要求公开的是去年的调查报告。按照“法不溯及既往”的原则,此报告也不在公开范围。汝城县政府一位官员表示,对既往政府信息的披露,还牵扯到官场的潜规则。“一般来说,现任领导都不想涉及前任的问题”。2008年5月1日,《政府信息公开条例》开始实施。这部法规被学界认为是打造“阳光政府”的重要一步。但是,部分学者和基层法制工作者认为,在当前的法律和行政框架下,《政府信息公开条例》的实施还存在不少疑难问题。
【案例分析】
(一)问题:
1、老黄能否胜诉?
2、.政府信息公开条例制度本身以及在实施的过程中存在哪些难点?
3、政府信息公开条例除已经列入的条款外,还应包含哪些内容?
4、在信息公开时代,还应该采取哪些措施促进政府信息公开?
(二)问题分析:
1、老黄难以胜诉。主要的理由是。第一,《条例》第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(一)城乡建设和管理的重大事项;(二)社会公益事业建设情况;如果按照以上的规定,《关于自来水公司改制真相的调查报告》涉及公民切身利益,理应属于政府信息公开的范围之列。但是,那些政府信息不涉及公民的切身利益呢,似乎按照这样的逻辑,所有的政府信息都应该公开,事实上这是不可能的。按照条例中的条款,调查报告正如县政府公开办所说的不属于政府信息公开的范围,毕竟在所有的条款中没有明确规定调查报告需要公开。其二,按照“法律不溯及既往”的原则,政府信息公开条例的颁布实施是在2008年5月1日,而调查报告的形成日期在此之前,按照法律的原则,也不需要公开 。其三,对既往政府信息的披露,还牵扯到官场的潜规则。“一般来说,现任领导都不想涉及前任的问题”。
2、政府信息公开条例制度本身以及在实施的过程中的问题分析
(1)价值追求的偏差。条例第一条开宗明义地规定价值目标:“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”由于政府信息公开是提高政府工作的透明度的一项必要的内容,这一条实际上表明政府信息公开有三项目标:保障民众获取政府信息的权利、促进依法行政和发挥政府信息的服务功能。这三项目标当然应该是政府信息公开的价值追求。但仅仅规定这三者是不够的,政府信息公开最核心的价值追求应该是强化民主政治,在民主政治的追求中,才能实现其他三个附属价值目标。同时关于政府信息公开条例对于政府信息公开的价值,涂四溢认为“我完全看不到抱乐观态度的理由。由难以寄予厚望的官僚系统执行基本价值存在偏差的法律规范,这在实践中会导致什么样的后果,是并不需要多少超常的智慧就可以推知的。”
(2)立法的理念尚显落后。在政府信息公开条例出台前后,无论是政府官员还是专家解释条例制定的理念时,一致认为政府信息公开贯彻了“公开是原则,不公开是例外”的理念,这样的理念意味着条例没有规定的全部都是可以被公开的,列在条例内的才是不可以公开的信息。这与法律中“疑罪从无“的理念是一致的。在计算机世界里,防火墙的设计也有类似的观点,如防火墙在设置防火策略的时候,一种策略是开始可以让全部的端口都打开,然后在运行的过程中,慢慢地发现有问题的端口,再逐一关闭。另外一种策略是初始状态将所有的端口全部封闭。而在工作中将会用到的端口再一一的打开。这两种策略,第一种,除了封闭的都是打开的,第二种,除了打开的都是封闭的。对于政府信息公开来说,按照“公开是原则,不公开是例外”的理念,按说除了不公开的其他的全部应该都是可以公开的。但事实上,我们在立法的时候,将可以公开的内容列入其中,意味着列在条例中的才可以公开,其他的是不允许的。条例中有一款规定:“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准,未经批准不得发布。”这显然又给信息公开设置了一道门槛。
(3)立法的内容尚显粗糙。条例里明确了诸多应当公开的政府信息,赋予公民一定的信息利用权,但由于很多政府信息涉及到国家的安全或者法人、公民个人的隐私,这就对公开提出限制的要求。为此条例第十四条规定:行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是实践中就如何明确政府信息中的国家秘密、商业秘密和个人隐私等问题很难有精确把握。对信息公开的要求过于模糊与抽象,且范围也过于宽泛。如第8条规定“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第11条第1款城乡建设和管理的重大事项;哪一些是重大事项。条文过于宽泛和抽象,让具体负责公开的人员难以操作,使基层政府机关在执行时“吃不透,拿不准”;太具指导性。汝城县5名退休工人申请政府公开的内容是一份国企改制的调查报告,县政府拒绝后被起诉,只好向上级部门求助,但上级部门也不知如何回答?”
(4)条例的实施流于形式。政府为了落实《政府信息公开条例》成立了一个专门的机构,叫“政务公开办”,一般隶属于县政府办公室,和“政府办”的其他部门联署办公。但是“政府办”临时事务太多太杂,工作人员疲于应付其他事务。结果,大量信息公开的工作因为政府缺乏人手,由下属部门自行确定公开事项后再上报。下属部门的上报的信息,都是想披露对本部门有利的信息,隐瞒对自己不利的信息。结果是政府信息公开在数量上有了绝对的增长,但在质量上还是停留在公开办事制度与办事程序上,既难以满足群众对于政府信息的需要,也达不到温家宝总理提出的“凡涉及群众利益和公共政策的事项,都要及时向群众公开”的要求和《条例》对公开范围的规定。实践中,诸如政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息,都很难公开。与主动公开有关,虽然各级行政机关投入了很大的人力、物力,编制政府信息公开目录,但目前的目录普遍仍限于主动公开的政府信息,基本没有依申请公开的政府信息目录。并且,目前的目录编制非常简单粗放,许多还停留在大的分类方面,没有进一步细化,公布起来难以操作。
不仅《政府信息公开条例》本身存在着的一些问题,在执行中也存在着诸多疑问。但不能否认《政府信息公开条例》的颁布与实施在我国推动信息公开制度建设中的“里程碑”式的重要意义。在实践中遇到的诸多问题,也在为下一步制定与完善《政府信息公开法》和《政府信息公开实施细则》奠定基础。
(5)权威性不足。作为现代行政的基本制度,政府信息公开制度应当成为具有普遍性约束力和具有较高法律地位的国家制度。但是《保密法》、《档案法》等都是《政府信息公开条例》的上位法,在此两法没有调整修改的情况下,《政府信息公开条例》颁布实施后,可以施展的空间被大大压缩,很容易被架空。可喜的是,在2010年4月人大对保密法进行了修订,其中新《保密法》第4条中“既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用。法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开”的规定,妥善处理了保密法和政府信息公开条例的关系,属于应当保密的事项,应当严格保密;属于依法公开的事项,应当依法公开。但显然这样的处理只是权宜之计,信息公开制度的法律地位有必要上升到与现代行政基本制度相符的程度。
(6)中央垂直部门如何公开信息。国税、海关、金融等各中央垂直部门的各种信息,因行政体制的条块化,与地方政府的发布平台,形成不了有效的对接。对于这些部门的信息公开,由哪个上级单位负责,那些责任人负责,不仅公民不知道,即便连一些负责政府信息公开的政府官员也不清楚。国务院法制办一位官员说,一些垂直部门形成部门权力化,权力利益化。在以往推行依法行政的工作中就已碰到过困难。如今实施的信息公开在垂直部门中将又会是一个难点。
3、政府信息公开条例除已经列入的条款外,还应包含哪些内容?
(1)官员财产何时被公开。在起草《条例》的过程中,专家组遇到的最大困难,就是协调与政府权力部门的共识,而为了使条例顺利通过,“不少地方就折衷处理了。”新浪网民意调查显示,77.5%的网民最希望看到的政府信息,便是“官员财产情况”。但在《政府信息公开条例》中,并无此项内容。一个参与起草的法律专家说,在《政府信息公开条例》的草拟过程中,专家们也曾考虑过这个问题,但还是因为阻力过大,时机不成熟而放弃。令人欣慰的是,2010年的7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,要求县处级副职及以上的领导干部、大中型国企领导每年须上报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况等。其中,财产申报包含个人及家属的收、房产、投资有价证券和金融理财产品。也算是对政府信息公开的一个补充。
(2)重要的决策及决策过程。影响面广,涉及公民切身利益的重要决策以及决策过程也是公民希望公开的信息。如2012年引发广泛争议的青岛“植树增绿”事件,一个主要的原因就是广大的网民质疑市政府的决策是否听取了专家意见,是否进行了实地考察,是否公民参与决策过程。再比如2011年如个人所得税改革方案的出台体现了公民参与、专家建议、讨论透明的决策过程。另外,一些重要部门的及地方政府领导的人事安排,也为广大民众所关心。
4、在信息公开时代,还应该采取哪些措施促进政府信息公开?
从这个案例来看,政府信息公开条例》的出台,开启了政府行为在信息时代一次顺应时势的巨大变革。有人说信息公开,就是拿着法律法规的“大棒”赶鸭子上架,用强制的手段,迫使政府参与到现代政治游戏规则当中;也有人说,政府信息公开天生就是一管牙膏,唯有不停地挤压,才出来想要的结果。即便人们津津乐道的西方国家多么的公开,看看他们的信息公开史,其间也充满一段孜孜探索与博弈的艰辛。比如墨西哥等国就曾成立独立委员会,专门对包括国防秘密在内的所有的事项展开讨论,投票决定是公开还是保密,其做出的生效决定,政府必须无条件执行——这是一种倒逼的逻辑。
回看中国走过的4年公开路,可以很清楚地看到:过分依赖于让掌权力者“革自己的命”,让他们自己乖乖在信息公开的游戏规则下就范,很难。没有外在压力,进步也会是有限的。面对“下有对策”的尴尬,我们必须找到契合国情与传统文化的本土动力之源,来不停歇地“驱赶”。
其一,各级人大仍然是重要的推动力。2010年初35个中央部委“争先恐后”地公开2010年财政预算,让人很是意外,也让人很是高兴。这样“争先恐后”的原因何在?就是因为2010年全国“两会”人大代表的推动。在2009年年底时审计署还在表态,力争用3年时间推动中央部委财政预算公开。可是在2010年全国两会上,全国的最高权力机关表态:中央部委必须在两会结束后15天内给出预算公开的时间进度表,最高权力机关的表态很快便促成了这“争先恐后”的公开的结果。尽管仍有过于粗糙、缺乏解读等弊病,但从力争3年到不过半年,其间呈现出惊人的加速度,叫人不得不叹服这种强大的驱动力。至于如何从“有形式”的公开转换成“深有内容”的公开,笔者认为仍然要依靠这种推动力。
其二,领导重视、官员问责。这样的表达似乎很务虚,在各式各样的场合,我们都能听到、看到类似的话语。但是对于我们现在仍具有较深的“官本位”传统的政府而言,凡能在各项活动中,积极推进并取得较好成绩的,主管领导的重视绝对是一个关键因素。在政府信息公开中同样如此,凡是迈开步子的,领导重视几乎是一个绕不开的关键因素。这很无奈,却很“管用”。四川巴州白庙乡公开了从大至公款招待,小到购买纸杯,事无巨细一律公开,而成为全国网民心目中的公开范本。“裸奔”乡政府信息公开一事,巴中市组织部副部长王国旗是财务公开的主要推动人之一。自2008年开始,他便萌生了一个想法,希望能在巴州区的机关单位推行财务公开。在屡屡碰壁的情况下,一个偶然的机会去白庙乡,在中午的宴请中,王国旗问乡党委书记张映,“敢不敢把政府的财政开支情况公布出去?”,张映稍作犹豫后说“敢”。没有上级领导的支持,没有本级部门主要领导的重视,白庙乡政府的财政公开便没有后来的“惊世之举”。同样,2009年末由工信部主导的“中国政府网站绩效评估”中,四川位列省级网站前列,便与分管副省长的直接关注密不可分。同样,云南省委宣传部副部长伍皓在2009年初推动“躲猫猫事件”成立网民调查团,及时公布了躲猫猫事件的真相,消除了恶劣的影响,可以看出领导的重视与施政力是多么重要。虽然信息公开的未来,不可能寄望于个别官员的政治觉悟和良知,但在目前的情况下,领导重视在信息公开中确实能够起到至关重要的作用。另外,领导重视,还需要领导担责。必须将政府信息公开明确分解成为相关部门和官员的法定职责和考评依据。只有明确的责任划分,有明确的考核对象,有官员因公开不力被问责时,信息公开才会卓有成效。
其三,推动政府信息公开需要公众、媒体、NGO等体制外自下而上的广泛呼应。信息公开条例实施4年的时间里,体制内自上而下的推动力时隐时现,也间接造就了政府信息公开的主动性严重不足,最让人担心的是这种推动模式缺乏主观能动性,容易出现递减、衰竭的倾向。因此,政府信息公开需要一种永续的推动力,这种推动力就是来自体制外的广泛呼应。
现代社会已不是一个恩赐的社会,而是一个博弈的社会。推动政府信息公开不能仅仅依靠政府本身的自觉行事,而必须配之以强大的民间监督力量才得以实现。也就是说,公民不仅需要文本意义上的政务信息公开的规范,更需要在实践中形成对政府的真实制衡力量。而真实的制衡力量既需要具体生活中每一个个体不回避对公权力的监督,也需要在制度框架内,不断通过社会运动、媒体呼吁以及其他各种实体监督的形式,最终坐实民间社会的监督力量。
政府信息公开就像一口大钟,要有人撞它才会响,要有人监督才会每天都有人敲。一个人的力量微乎其微,但是如果没有人关心,没有人用力就无法推动政府信息公开前行。我们不奢望一个人可以推动政府信息公开取得多大的进展,但是期望每一个人都能为之做些什么。在公民个体层面,这样的案例并不罕见。如2009年8月南阳的小伙王清依据《政府信息公开条例》的规定,向全市181个部门申请公开公款招待、公车消费和公费出国等信息,在经过了行政复议、打官司、投诉等招以后,7个月后才拿到了一个回复,但是回复中没有任何的实质性内容。当他再去找当地的政府机关的主要负责部门,结果被接待的领导骂了出去,“球,信息公开”。南方周末评论说“‘球信息公开’可能是对政府信息公开尴尬现状所做的最简练、最精确、最直接、最彪悍的诠释。”[ ]再如清华女生起诉三部委要求信息公开案。自2010年5月中旬开始,清华大学研究生李燕等因做论文需要,分别向14个部委申请公开各部副部长(副主任)的分管部门、兼职状况等情况。起初,她以为这就像去学校图书馆查阅资料一样轻松,在她看来,副部长的职务信息,一点都不“敏感”,只要手续齐全正确,得到相关回复应是轻而易举。然而事实却并非如此,申请公开信息,李燕碰了一鼻子灰。尽管这些单独力量微乎其微,但在历史的车轮下,其行动也加速了信息公开的进程。信息公开的终极目的是为满足公众知情权,作为政府信息公开受益者的公众也应该行动起来,媒体广泛呼吁,NGO从中帮助,不断地挖政府信息不公开的“墙脚”,持续推动政府信息公开不断前行。再如深圳的“公共预算观察志愿者”。尽管收效甚微,但是越来越多的民众关心公权信息,关注自身权利时,“公开之路”才不至于懈怠。



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