·关于《中国MPA教育发展报…
·青岛社科论坛——青岛主动融…
·青岛市公共管理研究会 关于…
·中国海洋大学MPA教育中心…
·2015年研究生入学考试中…
·2014年在职全国联考(1…
·关于参加2014年在职攻读…
·关于做好2014年秋季和2…
·中国海洋大学2014年春季…
·转发学位办提交毕业论文电子…
·2014春季学位论文毕业答…
·中国海洋大学学位论文答辩程…
 
首页 >> 妗堜緥鍒嗘瀽 >> 我国围填海政策的演变与改进
我国围填海政策的演变与改进

内容简介:
新中国成立以来,我国已经经历了三次大的围填海高潮。虽然围填海使土地资源有所增加,带动了部分沿海地区经济的发展,但是,由于我国的围填海长期采用粗放型的围填方式,部分沿海地区过度开发,盲目围填,再加上缺乏对围填海工程的评估、监管以及规范化管理等,使得海洋生态环境和资源受到严重破坏,影响着海洋功能的发挥,给社会造成不可挽回的损失。本案例通过对我国围填海政策演变的系统梳理,发现海洋环境治理下,围填海政策在制定及执行过程中依然存在问题和不足,提出了相应的改进建议。

背景材料
进入21世纪,我国又掀起了新一轮的围填海高潮。适度进行围填海活动,科学地利用岸线和近岸海域资源,不仅能够保障国家重大建设项目和重点行业的用海需求,同时能够有效地缓解沿海地区经济迅速发展与建设用地供给不足的矛盾。然而,历史及国外围填海的发展实践表明,围填海工程虽然能够在一定程度上促进地方经济发展,缓解工业及城镇建设用地供需紧张的矛盾,但与此同时,一些海洋生态环境的破坏及海域资源的浪费现象也与围填海的发展相伴而生,沿海各地围填海引发的环境问题层出不穷。
在这种大背景下,加之围填海带来的环境问题越来越突出,我国也开始加大对围填海项目的规范及管理。通过一系列与围填海有关的重要法律法规或规章、文件的制定,我国对围填海发展的态度由原来的鼓励支持转向了严格控制,这些相关措施在一定程度上缓解了围填海引发的环境问题,但是效果并不十分明显,违法围填海现象依然存在,各地通过围填海获取土地资源的热情也并未消减。在这种情况下,反思国内外围填海的相关政策,找出这些政策在制定和执行过程中存在的问题与不足,对进一步完善围填海政策及推进围填海的发展具有十分重要的意义。

案例正文

围填海是指填海造地用海和围海用海。其中填海造地用海是指通过筑堤围割海域,填成能形成有效岸线土地,完全改变海域自然属性的用海,包括建设填海造地用海、农业填海造地用海、废弃物处置填海造地用海等;围海用海誓指通过圈围海域开展经济活动,部分改变海域自然属性的用海,包括港池、蓄水等用海盐业用海、围海养殖用海。中国成立到现在,可以说我国一共经历了4次大的围填海高潮。第一次围填海高潮是建国初期的围海晒盐,形成了沿海四大盐场,促进了我国盐业的发展与繁荣,其产生的环境问题主要是加速了岸滩的促淤;第二次围填海高潮是20世纪60年代中期到70年代的围填海农业用地,围填海形成了大量的农用土地,为我国粮食生产和经济建设做出了重要的贡献,但是也带来了严重的环境问题,主要是使大面积的近岸滩涂消失;第三次围填海高潮是上世纪80年代中后期到90 年代初的围填海养殖,带动了我国养殖业的蓬勃发展,使我国成为第一养殖大国,与此同时,因围填海引发的海洋生态环境问题更为突出,表现在使水体富营养化现象更为严重;第四次是进入21世纪后,随着经济的迅速发展,土地资源日益紧缩,许多地方加快了向海洋要地的步伐,在我国掀起了新一轮的围填海高潮,主要用于工程用地、城市建设、交通用地等,这次围填海有效地缓解了沿海地区土地紧张的局面,一定程度上解决了城市建设用地不足的困境,然而,各地为缓解用地紧张、谋取地方经济效益,使得这次围填海发展的更为迅猛,其带来的环境问题更是层出不穷。总而言之,既然围填海可以带来可观的经济效益,可以为地方政府创造政绩,各地围填海造地的步伐就不会停歇,这四次围填海高潮,对沿海地区经济的发展起到了不同程度的促进作用,具有其经济效益,同时还显示出促进就业等社会效益,但是,大规模的围填海给海洋生态环境也带来了严重的打击,造成了诸多的环境问题。为此,我国政策在不同的时期,也制定并实施了相关政策措施,以求在利用围填海促进经济发展的同时,有效地保护海洋环境、维护生态平衡。

一、基于环境治理的我国围填海政策演变
在我国,基于环境治理的围填海政策,由20世纪80年代以前的严重缺失,到20世纪80年代的萌芽,再到90年代以后的发展,经历了从无到有的发展过程,对我国围填海相关的法律法规、规章以及文件进行分析,可以清楚地发现这一变化。(见表2-1和表2-2)。

(一)20世纪80年代以前基于环境治理围填海政策的缺失
20世纪50年代,除群众自发的小规模围填海项目之外,国家用“以工代赈”的方式,组织群众围垦海洋滩涂,供群众生产使用。而地方政府、乡、镇集体兴建的围海工程,则主要采用“民办公助”的方式,由群众出力,国家对水泥、钢材等主要建筑材料及设备的费用,给予不同程度的补助。例如这时期,“上海市人民政府开始组织围涂,主要采取的就是民办公助的办法,来扶持群众和农业生产合作社围垦滩涂。”国家通过这种方式对围填海进行大力支持。
进入20世纪60年代以后,我国人多地少的矛盾日益突出,对围填海造地的呼声越发高涨,但广大群众空有劳力而缺乏财力,与此同时,国家的财力也极为有限。于是,国家决定对围填海工程采取积极扶植的政策,大力支持围填海项目的发展。国家无偿支持县和当时的人民公社、大队集体的围填海活动,为他们提供围填海所需的大部分费用。国家对围填海所得土地在税收上进行优惠,若干年内实行减免税政策。围填海后所得土地的使用权划到社队后,均归社队集体使用,国家投资只是无偿使用。
20世纪70——80年代,国家的围填海政策,由原来的无偿支持变为无偿和有偿相结合。继续扶持围填海的发展。1978年我国实行改革开放政策以后,逐步推行社会主义市场经济体制。国家对围填海工程的投资也逐步由完全无偿转向无偿和有偿相结合,即国家除继续无偿支付一部分资金以外,还以低息贷款等方式有偿支持围填海工程的发展。
总之,20世纪80年代以前,我国针对围填海的一系列政策基本都旨在如何促进围填海的发展,如何调动各地围填海的积极性。政策对围填海的关注点集中放在其对经济的促进作用,秉持“谁围、谁有、谁使用”的发展模式,忽视围填海引发的一系列海洋环境问题。有关如何处理围填海引发的海洋生态环境问题,并未出现在围填海的相关政策中。这时期,基于环境治理的围填海政策明显的处在严重缺失的状态,围填海的发展给海洋环境带来了严重打击。
(二)20世纪80年代基于环境治理的围填海政策的萌芽
20世纪80年代,国家开始关注与围填海相伴而生的海洋环境问题,并通过法律形式对围填海行为加以规范,这主要体现在1982年颁布的《海洋环境保护法》第二章“防治海岸工程对海洋环境的污染损害”中,其中指出“对围海造地或其他围海工程,以及采挖砂石,应当严格控制,确需进行的,必须在调查研究和经济效果对比的基础上,提出工程的环境影响报告书,报省、自治区、直辖市环境保护部门审批,大型围海工程必须报国务院环境保护部门审批。”但是,与围填海相关的环境保护措施仅仅处于萌芽时期,有关合理规划围填海项目以保护海洋环境的规定比较笼统,而且除了《海洋环境保护法》之外,其他相应的配套措施少之又少,各地围填海基本还处于“无序、无度、无偿”的开发利用时期。这一时期,海洋生态环境保护虽然成为围填海相关政策的一个组成部分,但所占份额甚小,在围填海实践中往往被忽视,而且基于环境治理的围填海政策只是处在刚刚萌芽的阶段,漏洞甚多,远远不足以解决与围填海相伴而生的环境问题。

    (三)20世纪90年代以后基于环境治理的围填海政策的发展
20世纪90年代以后,随着对海域开发的需求越来越强烈,沿海地区各行业之间的用海矛盾日益突出,海域的“无序、无度、无偿”使用也引发了一系列的问题。鉴于这种情况加之对国外成功经验的借鉴,我国开始加大了对围填海发展的控制,采取不提倡、不鼓励、不限制,严格审批的管理政策。1991年,一份由外商提交的用海报告引起了国家海洋局对海洋权益的重视,并以此为契机,实行颁发海域使用许可证制度和有偿使用海域制度。1993年,《国家海域使用管理暂行规定》中进一步明确提出实行海域有偿使用制度。通过海域权属管理制度和海域有偿使用制度的建立,国家加强了对海域使用的管理。
进入21世纪,对围填海的管理工作更是成为了海域管理工作的重点所在。对规范围填海发展、保护海洋生态环境有益的相关政策措施主要体现在一下几个方面:第一,实行海域有偿使用制度,对实施围填海项目的单位或个人依法征收海域使用金,从而避免无偿使用造成国有海域资源性资产的流失,实现海洋资源的可持续利用。第二,实行海域使用论证制度。“海域使用论证报告应当科学客观地分析评价项目用海的必要性,项目用海选址、方式、面积、期限的合理性,项目用海与海洋功能区划、规划的符合性,项目用海与利益相关者的协调性以及项目用海的不利影响,提出项目用海的对策和建议,并做出用海论证结论。”海域使用论证制度的有效实施将有助于实现围填海项目的合理性与科学性。第三,实行环境影响评价制度,即在围填海项目实施之前,对围填海项目可能给海洋生态环境造成的影响进行调查、预测和评价,并提出相应对策防治海洋环境污染和破坏。第四,对围填海项目进行规划,实行总量控制。从2010年开始,围填海正式纳入国民经济和社会发展计划,实行年度总量控制管理,并要求各地科学确定围填海规模。第五,实行全国围填海规划管理,将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区等4种功能区域,规定围填海工程必须举行听证会。此外,其他与围填海相关的法律法规还对优化围填海开发方式、加强围填海监督管理以及对违法围填海行为进行惩处等各方面做出了规定,通过这一系列措施来对围填海进行管制,对缓解围填海对海洋环境造成的不良影响、提高围填海的科学性与合理性具有十分重要的意义。
这些措施体现在相关法律、法规及规范性文件中,例如2004年《报国务院批准的项目用海审批办法》中审查原则包括“严格控制填海和围海项目”;2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定“严格控制围填海工程,禁止在经济生物的自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地进行围填海活动。围填海工程使用的填充材料应当符合有关环境保护标准”;2007年《属地受理、逐级审查报国务院批准的项目用海申请审查工作细则》等法律法规都指出要严格控制围填海。2006年,中国首次制定了全国性的围填海规划,在局部开展规划试点,将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区等4种功能区域,并制定沿海各地的围填海总量控制指标,规定围填海工程必须举行听证会。在2006年《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》中规定区域内具体建设项目用海要逐个进行申请和审批,“区域建设用海不得整体办理海域使用权证书”。2008年,国家海洋局提出加强海洋功能区划对投资项目的统筹和引导,保证重大工程项目的用海需求,强化专项用海规划及其项目管理,严格控制海域使用论证和评审的时间,提高海域使用审批工作效率的政策措施,特别提出对越权审批、拆分审批使用海域的,要严肃追究相关人员的责任,确保了海域使用管理工作的严谨性和高效率。2008年《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》中全面指出改进围填海造地工程平面设计的核心是“由海岸向海延伸式围填海逐步变转为人工岛式和多突堤式围填海,由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海。平面设计要体现离岸、多区块和曲线的设计思路。”2009年《国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知》体现了有保有压、宽严相济的围填海管理政策,引导、调控地方固定资产投资和产业布局;建立区域用海规划制度,加强对集中连片围填海的管理;建立围填海年度计划管理制度,对地方及中央的年度围填海规模实行指令性计划管理;完善围填海审查制度,抓好用海预审工作,加强围填海项目事前、事中、事后的全过程监管,等等。
表2-1:2001年之前我国与围填海政策相关的法律体系
类别 海洋基本法 具体措施分类 对应法规、规章及规范性文件
海洋环境保护 中华人民共和国海洋环境保护法
(1982,1999年修订) 防治海岸工程污染海洋环境 中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例(1990)
海域使用管理  海洋功能区划管理 海洋功能区划验收管理办法(1999)
海域使用管理示范区工作标准和要求 (1998)
  海域使用权管理 关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告(1991)
国家海域使用管理暂行规定(1993)
海域使用许可证管理办法(1998)
  海域使用论证管理 海域使用可行性论证管理办法  (1998)
海域使用可行性论证资格管理暂行办法(1999)
表2-2:2001年之后我国制定的与围填海政策相关的法律体系
类别 海洋基本法 具体措施分类 对应法规、规章及规范性文件
海洋环
境保护 
 防治海岸工程污染海洋环境 建设项目海洋环境影响跟踪监测技术规程(2002)
防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例(2006)
国务院关于修改<中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例>的决定(2007)
海域使
用管理 中华人民共和国海域使用管理法(2002)
中华人民共和国海岛保护法
    (2009) 加强海洋功能区划管理 省级海洋功能区划审批办法(2002)
全国海洋功能区划管理规定(2007)
关于加强区域建设用海管理工作若干意见(2008)
国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知(2009)
  优化围填海平面设计方式 关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见(2008)
  海域有偿使用 关于加强海域使用金征收管理的通知(2007)
  海岛保护 无居民海岛保护与利用管理规定(2003)
2009年海域和海岛管理工作要点(2009)
  海域使用申请审批管理 国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知(2002)
海域使用申请审批暂行办法(2002)(2007年1月1日废止)
报国务院批准的项目用海审批办法(2004)
属地受理、逐级审查报国务院批准的项目用海申请审查工作细则(2007)
  海域使用权管理 海域使用权证书管理办法(2002)
海域使用权争议调解处理办法(2002)
海域使用权登记办法(2007)
海域使用权管理规定(2007)
  海域使用论证管理 海域使用论证资质管理规定(2002)
海域使用论证收费标准(试行)(2003)
海域使用论证管理规定(2008)
  违法处罚 海洋行政处罚实施办法 (2003)
海域使用管理违法违纪行为处分规定(2008)

  其它 海域使用测量管理办法(2002)
临时海域使用管理暂行办法(2003)
全国海洋经济发展规划纲要(2003)
国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知(2004)
(表2-1、表2-2资料来源:常爱连根据我国海洋环境管理法律法规文件及海域使用管理法律法规文件整理汇总所得)
由此可见,我国基于环境治理的围填海政策经历了一个从无都有的发展过程。政策的演变体现在:发展目标由单一走向多元,围填海的发展由原来的只重经济目标到关注经济、环境和社会等多元目标;围填海由无偿使用变为有偿使用;政策涉及范围和领域进一步明确和细化等等。这些变化体现了我国为规范围填海所做出的政策上的努力,但是事实证明,我们的政策只是走过从无到有的发展过程,而从有到进一步完善还有很长的路要走,目前存在的政策不足以全面促使围填海发展合理化、科学化,目前政策执行的环境依然存在许多漏洞,使得围填海引发的环境问题依旧得不到有效制止。因此,除了从这些政策演变中发现我国在规范围填海发展方面做出的成绩之外,更应该从中政策在制定和执行中存在的问题和不足,以求政策的更加完善和有效。

二、基于环境治理的我国围填海政策失效的表现

(一)政策失效的表现
基于环境政策缺失情况下围填海发展造成的资源浪费、环境问题严重等现象,我国采取了一些措施来改变“无序、无度、无偿”的用海状况,加大了对海洋生态环境的关注以及对围填海可持续发展的重视。目前我国通过对海域的自然、生态等特点进行分析的基础上划定区域进行围填,具备一定的合理性,有助于促进海洋经济的发展,为地方的繁荣做出贡献。但是,通过对现行政策下围填海的发展现状进行分析,可以发现,由于政策起步晚、政策不尽完善以及政策执行不力等原因,使得当前围填海发展与海洋生态环境保护间的矛盾依然没有得到很好的处理。具体问题表现在规模性控制政策失效以及违法围填海行为屡禁不止。规模得不到有效控制,继续侵占滩涂以及违法围填海行为得不到有力制止,继续危害环境,这种情况下,围填海对海洋环境的不利影响自然也难以得到有效解决。
1、规模性控制政策失效——“公地”继续被吞噬
我国现行的对围填海的管制政策主要针对的是禁止填海区和限制填海区。为了加强海域使用管理,维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益,促进海域的合理开发和可持续利用,2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》,并于2002年1月1日起执行。这是国家对围填海由“支持鼓励政策”转变为“管制政策”的重要的标志性法律。以此为起点,国家颁布了一系列的围填海政策,试图控制围填海的发展速度及规模,促使围填海步入科学化、合理化的发展轨道,那么,国家及地方的一系列管制政策,是否达到了理想的政策效果呢?
 
图3-1:2002——2009年全国确权海域使用面积
 
图3-2:2002——2009年山东省确权海域使用面积
 
图3-3:2002——2009年全国围海造地用海确权面积
(数据来源于2002——2009年海域使用管理公报整理所得 )
以上三个图集中反映了两个问题:第一,从图3-1与3-3的比较中发现,全国确权海域使用面积有所下降,而全国围海造地用海确权面积却依旧呈上升趋势,说明现行围填海政策的针对性不强,笼统的规定对整体用海情况有效,对围填海自身用海的规范却收效甚微。图3-1显示,中华人民共和国海域使用管理法实施以后,全国确权海域使用面积基本呈下降趋势,但是由图3-3可以看出,一系列管制政策的实施对遏制围填海的迅猛发展似乎效果不是很明显,海域使用管理法实施后,从2002年到2004年,全国围海造地规模确实一度呈现出明显的下降,但从2004年到2009年间,全国围海造地的用海确权面积基本呈现上升状态,并于2009年达到最大值。而从其它地方围填海的发展及下一步发展规划也可以看出围填海高潮并未出现缓解的迹象。据了解,浙江省从2006年到2015年规划围涂施工总面积位450平方公里,2016年到2050年规划围垦面积将达到930平方公里。由此可见,国家的围填海规模性控制政策并未取得很好的成效。
第二,从图3-1与3-2的比较可以看出,地方政府是否响应并配合中央政府制定地方性配套措施并监督实施对围填海政策的有效落实具有十分重要的作用。由图3-1看出,从2002年中华人民共和国海域使用管理法实施以来,国家出台的有关海域使用的一系列政策措施,确实对遏制全国海域的使用情况起到了一定的作用,从2002年到2009年,全国确权的海域使用面积基本呈现下降趋势,这说明一系列的管理与控制政策确实对海域的滥用无度现象有积极效果。但是如果地方政府不制定配套措施并严格监督实施,国家性政策在地方就得不到很好的落实。就山东省的个案而言,2002到2005年间用海确权面积有所波动,国家的管制政策没有很好的落实,尤其是2003到2005年间,海域使用又出现了一次高潮,并于2005年达到峰值。以胶州湾为例,这段时间胶州湾沿岸的围填海工程数量仍处增长趋势,仅2002年——2005年,青岛市各级政府和部门在胶州湾内就批准了20多个用海项目,代表性的有环海公路、前湾港、黄岛二期油码头、四方区港、安庙码头、远洋公司、前湾保税区、前湾保税区、青岛电厂等(占用海域面积如表3-1所示)。
表3-1:胶州湾工程用海面积
工程用海的项目名称 占用海域面积(公顷) 备注(公顷)
环海公路 710 合计:2464
前湾港 250 
鲁能仲盛置业公司 160 
四方区港 80 
安庙码头 60 
远洋公司 110 
前湾保税区 210 
四方区临海工业园 182 
青岛电厂 268 
(数据来源:根据贾怡然的填海造地对胶州湾环境容量的影响 内资料整理所得。)
而相反,如果地方政府制定相应的措施来配合中央政策并认真落实,那么就可能取得理想的效果,例如2005年开始,山东省采取地方配套措施来规范围填海发展,对胶州湾的围填海发展步入严格控制阶段,并于6月份启动胶州湾综合整治工程,使得山东省确权海域使用面积在2005年以后呈现出明显的下降趋势(见图3-2)。这说明围填海政策的落实与地方各沿海城市围填海理念的转变以及采地方性配套措施的制定及实施密切相关。

2、违法围填海行为屡禁不止——“警示灯”成摆设
在巨大的经济利益诱惑下,人们往往会对海洋生态环境频频亮起的“警示灯”视而不见,只顾及“一心一意谋发展、全心全意搞建设”,甚至不惜为此触犯法律。违法围填海行为主要可以概括为以下几种形式:无证围填海,即未办理海域使用证就擅自填海;超面积围填海,即办理的海域使用证上允许围填海的规模是10公顷却填20公顷;边审批边围填,即审批还在进行中,某些单位为了赶工期就先开始围填;骗取批准,即申请方为了获取海域使用权,而向有关部门提交虚假材料以骗取批准;超期使用海域使用权,即海域使用权期满,未办理有关手续仍继续使用海域的;化整为零,即为了逃避法律的约束,“不少地区首先进行围海造堤,每次不超过50公顷,圈起来后再填平,最后形成大面积的围海造地。” 《海域使用管理法》颁布以后,为了严厉打击这些违法围填海行为,国家海洋局于2003年开始“海盾”专项执法行动。此外,国家还出台了一系列用来规范围填海行为的政策措施,试图从事前评估审批到事后监测惩处等各个环节来杜绝违法围填海行为给海洋环境及社会带来不良影响。但是,据国家海洋局信息网海洋行政执法公报的数据显示,近几年,违法围填海行为并未销声匿迹,反而呈现出屡禁不止之态。“‘海盾2003’专项执法行动中共查处重大违法围填海案件10起,罚款680余万元;‘海盾2004’专项执法行动在我国11个沿海省(自治区、直辖市)共查处违法案件95件,罚款1481万元,其中超过200万元的大案1起,超过100万元的大案3起,这4起案件均为违法填海案;‘海盾2005’全国共查办‘海盾’案件57件,罚款近1700万元,其中非法围填海案件46件,占全部案件的80%,8宗处罚超过50万的案件,均为非法围、填海案件;‘海盾2008’专项执法行动以查处经济热点区域非法围填海行为为重点,立案查处113件,收缴罚款超过3亿元。” 由此可见,在目前的围填海政策措施下,违法围填海行为并未得到有效的遏制。
政策执行不力,管制达不到预期的理想效果,这就使围填海的环境问题得不到有效解决。围填海的规模得不到控制,公地悲剧就难以止步;违法围填海行为得不到有效地制止,为经济发展不惜损害海洋环境的现象就得不到遏制。这些现象显示出现有的围填海政策并未取得理想的效果,是失效的。

三、完善围填海政策的建议
(一)提高政策操作的可行性——变“责令恢复原状”为“引导项目转型”
“恢复原状”不仅存在技术上的难度,而且会耗费大量的人力、物力和财力,而结果还不一定能够如愿以偿。最后很可能落得个原状未能恢复还劳民伤财的结果。其实可以换个角度,权变一点看问题。假如围填海项目已经成型,新的土地已经占据了原来的海域滩涂,而我们发现这个围填海项目是违法实施的,或是围填海用途不合适这片海域,或是围填海所形成的土地上进行的活动给海洋生态环境带来了严重的威胁等等。这时,如果仅仅是一刀切式的责令“恢复原状”,是一种不负责任,也不理智的做法。因为单纯把填入海的土挖出来,不仅挽回不了已经失去的海洋资源和生物,也使得费尽精力和财力围成的土地消失,不仅得不到收益,而且原先投入的成本也无法收回,成为了“沉没成本”,永远难以得到回报。对此,相关管理机构不应该只是一味的罚款和责令恢复原状,而是要展开系统全面的调查。调查所涉围填海项目及其附近海域等相关情况,尽可能为这片围填而成的土地找到可用之处。例如,围填海土地用于农业生产可能收益甚微,可以对其稍加修整,用以发展工业;或是围填海土地用于工业生产污染严重,可以转型用作污染较轻的旅游观光等等。这样,虽然要追加一部分成本来进行项目转型,但是相比“恢复原状”而言要轻松得多。与此同时,还可以变亏损为盈利,在增加社会效益和经济效益的同时,又缓解了对环境的不良影响。既然无法使海域及其资源恢复原貌,那就要尽量用最小的损失获取最大的收益。盲目的“退田还海”还不适合我们发展中国家的身份。我们所追求的是实现经济、环境和社会效益的共赢,既不是为盲目发展经济而舍弃环境,也不能为保护环境而舍弃经济的发展。

(二)提高围填海政策的预防性与威慑力
环境问题一旦发生,各项政策的环境保护意义就显得微乎其微了。要恢复海洋环境原状耗资巨大、耗时极长、难度极大,因此,环境保护政策要真正发挥作用,就要着重体现在预防阶段和环境问题的萌芽阶段,一旦进入损害赔偿阶段,对环境保护的意义就大打折扣了。为此,首先要从事前预防入手,加大预防力度,弥补事后“责令恢复原状”的不可行。海洋资源由于其特殊性和复杂性,受到严重破坏后想要恢复原状具有操作上的不可行性,因此,最重要的还是要加大事前的预防力度,尽可能的杜绝严重破坏海洋资源的现象发生。做好围填海项目的事前评估、预审以及项目实施过程中的监督检查,最大限度的防止出现事后无法挽回损失的情况。这就要求海洋行政主管部门以及国家海洋局、地方海洋局加强海洋执法队伍的建设,充分发挥执法监察队伍的作用,时刻做好监督检查工作,加强对围填海项目的全程监测与管理,加大监督和执法力度,提高监测技术,对每个围填海项目的实施情况进行定期地、严格地监测,及时查处各类违法用海行为,把严重危害海洋生态环境的围填海行为制止在萌芽状态,避免其造成更大的破坏。其次,要探索围填海的海洋环境公益诉讼制度,扩大围填海的监督主体范围,同时对公益诉讼的原告进行一定程度的限制,以保证环境公益诉讼制度的有序运行。环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件,即对环境公益的损害不需要现实的发生,只要根据有关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼 ,这有利于把潜在的大规模环境问题消除在萌芽状态,具有明显的预防性质,同时兼具补救功能,因而对维护环境公共利益具有特别重要的意义。再次,要加大惩罚力度并保证惩罚措施的可行性,从而使相应的惩罚措施发挥强有力的威慑作用。建议在我国现行的惩罚措施的基础上,增加刑事责任的追究。“由于一些违法围填海行为造成的不良后果极为严重又难以有效补救,单靠行政法律责任又难以惩处和禁止,有专家、学者主张对非法围填海行为设置相应的刑事责任。” 刑事责任的追究比单一的罚款、没收违法所得等更具有威慑力。

(三)提高围填海政策的针对性
制定针对性强的政策,也就是提倡围填海从海域使用管理或是海岸带综合管理中单独列出,使围填海行为有自己的具体章法可循,而不至于去海域使用或海岸带管理政策中费力的寻找相关措施。另一方面,要加大对围填海的专题研究,做好专门针对围填海的详细的年度数据统计,为围填海的研究工作提供基本的资料支持。以此为基础,为促进围填海的可持续发展而制定相应的专门法律法规,专门对围填海过程中出现的一些问题进行约束,对围填海的审批监督全过程、围填海相关利益主体的责任、违法围填海行为的惩处等等,全面而详细地做出可行性规定,用以指导围填海的科学发展,从而一改过去在海域使用相关法律法规中对围填海的笼统阐述,为围填海政策的实施提供专门的法律和制度保障。

(四)制定一部《围填海管理法》
目前我国围填海管理中问题重重,而相关法律体系又不尽完善,尤其是缺乏一部专门用于规范围填海行为的法律,针对这一问题,有必要借鉴国外围填海的成功经验,同时结合我国具体国情,制定一部专门针对围填海管理的、内容完整详细的、层次较高的《围填海管理法》。用这部法律专门来解决围填海使用权的申请审批、围填海相关制度的详尽规定、围填海相关主体行为的规范以及围填海相关行业矛盾的协调等问题,还可以对国家的长期围填海计划进行整体规划、区域规划,对公众参与围填海的审批、监管作出硬性规定,从而克服目前围填海相关法律针对性不强、内容不完整以及相关法律或规章存在冲突等问题。由于海洋的特殊属性,同一海域内某地区的围填海可能会对其他地区产生影响。因此,要特别注意做好围填海的整体规划和区域规划。如我国台湾地区“海浦地开发许可审议规范”第3条规定:“如果同一区域内有数件开发案件申请时,应一并审查,并以环境影响最小且公益上及经济价值最高者许可之。”为此,要在相关法律法规中制定一套良好的竞争体系,在整体规划确定的前提下,吸纳各围填海项目来竞争,并从中择优实施。

(五)完善围填海项目的评估体系
由于围填海在推动经济发展的同时,对海洋生态环境的影响也不容忽视,与此同时,围填海还有一定的社会效益,因此,对围填海项目进行评估时,要依据一套完整的综合效益评估体系,综合评估围填海项目的社会效益、经济效益及环境效益,尽可能保证围填海项目的可行性与合理性。
围填海社会效益的评估指标主要包括对港口吞吐量、客货运输量、相关行业发展、就业机会、交通状况等的影响。围填海与其他用海行业之间相互影响,它们之间的关联可以用下图表示:
表4-2:围填海与其它行业的关联性
   ①
② 港口 航道 锚地 跨海
大桥 滨海
工业 海岸
防护 湿地
保护 盐业 海水增养殖
围填海 B B B A √ √ × A ×
(√:相互收益;×:相互冲突;A:对①有益;B:对①有害)
社会效益的评估牵扯范围广泛,有些功能需要经过很长一段时间才能显现出来,这就加大了对围填海社会效益评估的困难。经济效益是大部分地区开展围填海项目的首要考虑因素,项目能不能获得可观的经济效益至关重要。经济效益的评估相对简单一些,可以通过当地土地价值的评估以及对围填海土地利用所得收益的情况进行评估,从而对围填海项目的经济价值做到心中有数。此外,关于围填海对海洋环境的影响已经日益凸现出来,在“包容性增长”的政策大背景下,要实现海洋资源的可持续利用、实现人与自然的协调发展就要加大对海洋环境的关注力度。对围填海的环境效益评估指标主要包括围填海对海湾面积的影响、对滩涂面积的影响、对海水动力的影响、对纳潮量的影响以及对海洋生物资源和生态系统的影响等等。要真正实现围填海的合理发展,就必须对围填海项目进行综合性的评估,兼顾经济效益、社会效益和环境效益,不能顾此失彼。
对这些综合效益的评估,需要一个相应的核算体系。显然,以原有的GDP为指标的核算体系不能适应综合评估的要求,因此要引入一个绿色指标核算体系,即EDP指标。EDP指标不同于只关注经济增长的GDP指标,它要求把资源和环境损失因素引入国民核算体系,即在现有的GDP中扣除资源环境的直接经济损失以及为恢复生态平衡、挽回资源损失而必须支付的经济投资。 用EDP指标进行核算的方式把一直被原核算体系排除在外的资源环境效益纳入评估体系,更能全面的反应项目的整体发展情况。

(六)加大对围填海项目的后续管理 
要完善相关政策措施,加大对围填海项目的整个使用过程进行监督和管理。要定期检查围填海项目的使用情况,检查围填海项目使用过程中产生的污染物是否超标,及时把超标排放污染物的行为制止在萌芽状态。如果因污染物排放过多或围填海项目用途不合适而给海洋环境带来严重损害,就要及时完善治污系统或是考虑改变围填海项目的用途,防止给海洋生态环境带来毁灭性的打击。为了保证围填海整个管理系统的完整性,为了提高围填海后续监管的地位,建议把对围填海项目使用过程的监管规定纳入《围填海管理法》,从而对围填海实现全过程监管,以避免前功尽弃。



版权所有:中国海洋大学MPA教育中心
通讯地址:香港东路23号 中国海洋大学浮山校区 MPA教育中心 邮政编码:266071
E-mail:mpa@mail.ouc.edu.cn 电话:0532-85901632 传真:0532-85902928 鲁ICP备09070550号